Al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw rapporteert een groeiend aantal (grote) ondernemingen in allerhande vormen over de invloed van de ondernemingsactiviteiten op het milieu, de leefomgeving en op de mens en de maatschappij (KPMG 2022). In deze bijdrage noemen wij dit duurzaamheidsverslaggeving. Deze ondernemingen deden en doen dit voor een belangrijk deel op basis van vrijwilligheid. Omdat deze duurzaamheidsverslaggeving niet was voorgeschreven, hadden ondernemingen de ruimte om zelf te kiezen of ze al dan niet een duurzaamheidsverslag wilden publiceren, welke verslaggevingscriteria zij daarbij wilden gebruiken en hoe zij deze toepasten, welke duurzaamheidsthema’s zij in hun verslag wilden opnemen en met welke diepgang daarover werd gerapporteerd. Ten slotte stond het hen vrij om het duurzaamheidsverslag al dan niet van assurance te laten voorzien. Dit resulteerde in een variëteit aan verslaggeving (De Waard 2014).

De motivatie voor deze vrijwillige verslaggeving kan worden gevonden in de interne en externe omgeving van de onderneming. Het management van de onderneming kan oprecht gemotiveerd zijn om transparant te zijn over de activiteiten en uitkomsten van de onderneming. Zowel naar de eigen interne organisatie als naar de externe omgeving; de investeerders en andere relevante belanghebbenden. Er kan ook sprake zijn van externe druk op ondernemingen om dit te doen. Deze druk komt van de concurrenten in de sector die al een duurzaamheidsverslag publiceren, maar ook van belanghebbenden, zoals de investeerders en belangrijke partijen in de keten, die om niet-financiële informatie zijn gaan vragen. Eenmaal met duurzaamheidsverslaggeving begonnen, lijkt er voor de onderneming ook geen weg meer terug. Tot slot oefent in Nederland ook het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat druk uit door tweejaarlijks de Transparantiebenchmark¹ uit te voeren. Dit is een prestigieuze benchmark waarin ruim 500 grote organisaties² worden gerangschikt op basis van de mate van transparantie over duurzaamheid in hun jaarverslagen.

Naast deze externe druk vanuit de omgeving van de onderneming, bestaat er ook wetgeving. In artikel 2:391 BW is vastgelegd dat een onderneming jaarlijks een bestuursverslag opstelt en publiceert. Voor groepen van vooral kleinere ondernemingen zijn enkele vrijstellingen hiervoor opgenomen. In dit wetsartikel staat dat de onderneming in haar bestuursverslag een analyse weergeeft van de toestand op balansdatum en van de ontwikkelingen gedurende het boekjaar en de resultaten. En dan wordt daaraan toegevoegd:

‘Indien noodzakelijk voor een goed begrip van de ontwikkeling, de resultaten of de positie van de rechtspersoon en groepsmaatschappijen omvat de analyse zowel financiële als niet-financiële prestatie-indicatoren met inbegrip van milieu- en personeelsaangelegenheden.’

Nu dekt ‘milieu- en personeelsaangelegenheden’ niet het volledige palet aan duurzaamheidsthema’s, maar zij zijn wel een belangrijk onderdeel daarvan. Naast deze reeds jaren bestaande verplichting is met ingang van 2017 de Non-Financial Reporting Directive (NFRD) 2014/95/EU van kracht geworden, op grond waarvan grote organisaties³ van openbaar belang verplicht zijn om in hun jaarverslag materiële niet-financiële informatie op te nemen.

Reeds langere tijd wordt – mede naar aanleiding van de jaarlijkse uitvoering van de Transparantiebenchmark – steeds luider de vraag gesteld, waarom de Nederlandse overheid het Nederlandse bedrijfsleven de maat neemt op het gebied van transparantie over duurzaamheid en waarom haar eigen entiteiten daarvan worden gevrijwaard. Het feit dat overheden al een maatschappelijke rol vervullen is geen sterk argument om niet te rapporteren over de duurzaamheidsprestaties van een overheidsorganisatie. Ook een overheidsorganisatie heeft een maatschappelijke voetafdruk, net zoals ondernemingen die hebben.

Inmiddels is het 2023 en heeft EFRAG in 2022 op basis van de NFRD en de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) de European Sustainabiliy Reporting Standards (ESRS) ontwikkeld en ingediend bij de Europese Commissie.⁴ Op 31 juli 2023 heeft de Europese Commissie deze goedgekeurd. Daarmee is voor veel ondernemingen in Europa het tijdperk van de vrijwillige duurzaamheidsverslaggeving voorbij. Dan wordt het een wettelijk voorschrift voor ten minste alle grote ondernemingen in de Europese Unie en dat zijn er ongeveer 50.000. In Nederland lopen de tellingen uiteen van 3.500 tot ruim 7.000. Ook bij deze regelgeving worden overheidsorganisaties tot op heden buiten schot gehouden.

De theoretische achtergrond waartegen dit onderzoek is uitgevoerd, betreft de combinatie van agencytheorie, stake­holdertheorie, legitimatietheorie en signallingtheorie (An et al. 2011). Organisaties hebben eigenaren (aandeelhouders - principals) die door het management (agents) van informatie worden voorzien. Deze eigenaren hebben een kennisachterstand (informatie-asymmetrie) ten opzichte van het management van de organisatie. Deze relatie tussen onderneming en eigenaren (agencytheorie) is ook zichtbaar in de relatie tussen de onderneming en de belanghebbenden (stakeholdertheorie) en in de relatie tussen de onderneming en de brede maatschappij (legitimatietheorie). Ook de stakeholders en de maatschappij hebben een kennisachterstand en de organisatie zal verantwoording afleggen om te tonen dat zij ook rekening houdt met de belangen van deze betrokkenen. Bij de realisatie van belangrijke positieve prestaties zal de organisatie sterk de behoefte hebben om hierover informatie te verstrekken (signallingtheorie). Bij gemeentelijke organisaties is geen sprake van eigenaren, maar kan de landelijke overheid in de rol van principal worden geplaatst. Voor het overige voorziet ook de gemeente belanghebbenden en de maatschappij van informatie om de kennisachterstand te verkleinen, verantwoording af te leggen, haar legitimatie te onderbouwen en positieve prestaties te delen. Het duurzaamheidsverslag is een onderdeel van de informatieverstrekking over relevante onderwerpen.

In deze bijdrage worden de uitkomsten gepresenteerd van onderzoek naar de aandacht voor duurzaamheid in de jaarverslaggeving door gemeenten in Nederland. Uit een zoektocht op internet (Google Scholar) blijkt dat er zo goed als geen wetenschappelijke publicaties beschikbaar zijn over onderzoek naar duurzaamheidsverslaggeving door Nederlandse gemeenten. In het buitenland is wel onderzoek gedaan naar publieke organisaties (waaronder gemeentelijke organisaties), maar dat heeft geen concrete handvatten opgeleverd voor de Nederlandse situatie. Ook zijn tot op heden gemeenten niet opgenomen in de doelgroep van de Transparantiebenchmark. Hierdoor ontbreekt bij gemeenten een externe prikkel om over te gaan tot het optimaliseren van de verslaggeving over duurzaamheid. Om een startpunt de creëren is in dit onderzoek – aan de hand van een beknopte benchmark op hoofdlijnen – in kaart gebracht in welke mate gemeenten over relevante duurzaamheidsthema’s rapporteren.

In paragraaf 2 wordt de onderzoekspopulatie toegelicht, waarna in paragraaf 3 een toelichting wordt gegeven bij de onderzoeksmethode. Paragraaf 4 bevat de beschrijvende statistiek: de uitkomsten uit de benchmark en in paragraaf 5 zijn enkele aanvullende analyses opgenomen. In paragraaf 6 komen wij tot onze conclusies en aanbevelingen.

Het thema milieu betreft de plannen, acties, maatregelen en uitkomsten op het gebied van broeikasgassen en energieverbruik, groenonderhoud en de kwaliteit van water en lucht binnen de gemeente als geheel. De grens tussen energiegebruik, de energiemix en klimaatverandering is daarbij niet altijd helder. Dit vraagstuk komt bij meerdere thema’s terug. Uit Grafiek 1 blijkt dat het merendeel van de gemeenten, als het gaat om CO₂ en stikstof in de gemeente, zich beperkt tot het benoemen van het bestaan van het vraagstuk, waarbij stikstof in 2020 zeer weinig aandacht kreeg. In de jaarverslagen ontbreken concrete kwantitatieve uitkomsten vrijwel geheel. De activiteiten van de gemeente op het gebied van duurzame energie gaan vooral om het creëren van kaders en stimuleringsactiviteiten. Hier is sprake van een relatie met het onderwerp ‘energiemix’ bij het thema ‘wonen’, maar daar gaat het vooral om specifiek het energieverbruik en de opwekking daarvan bij woningen. In de jaarverslagen van veel gemeenten kan de informatie over deze onderwerpen niet goed worden gescheiden.

Grafiek 1.

Verslaggevingsscores op het gebied van milieu.

Bij de informatie over het onderhoud van het groen wordt verslag gedaan van een bestaande reguliere activiteit van de gemeente, zoals de plantsoenendienst. Enkele gemeenten leggen in hun jaarverslag hier een koppeling met eventuele milieudoelstellingen. Tenslotte hebben gemeenten als taak om de lucht- en bodemkwaliteit binnen de gemeentegrens te bewaken. In voorkomende gevallen wordt toegelicht dat wordt gemeten en dat er acties worden ondernomen, maar over het algemeen wordt hierover door gemeenten weinig tot geen informatie gegeven. Bij luchtkwaliteit hebben 49 verslagen een 0-score en bij bodemkwaliteit zijn dat 46 verslagen met die score.

Het afvalmanagement is een reguliere taak van gemeenten. De gemiddelde score van de informatie over het huishoudelijk afval is 2 punten. Dit houdt in dat gemeenten hierover ook in beperkte mate kwantitatieve informatie verstrekken. Deze informatie betreft dan in voorkomende gevallen de hoeveelheden ingezameld afval. In analyses wordt vastgesteld dat de hoeveelheden sinds de uitbraak van Covid-19 zijn gestegen. Daarnaast beschrijven gemeenten acties om de hoeveelheden afval te doen verminderen.

Grafiek 2.

Verslaggevingsscores op het gebied van afvalmanagement.

Over het vraagstuk van zwerfafval wordt over het algemeen weinig informatie verstrekt. De meeste gemeenten volstaan met de mededeling dat hier aandacht voor is. In sommige gevallen wordt gemeld dat de inzameling gebeurt door vrijwilligers, waarbij dan de hoeveelheid verzameld afval wordt toegelicht.

Door de Nederlandse overheid zijn de in 2015 gepubliceerde duurzaamheidsdoelstellingen van de Verenigde Naties – de Sustainable Development Goals (SDG’s) – onderschreven. Deze doelstellingen richten zich op het brede spectrum van duurzaamheidsvraagstukken, maar één van de meest zichtbare daarin is SDG 13: klimaatverandering. In de jaarverslagen van grote Nederlandse ondernemingen is zichtbaar dat zij zich in hun strategie conformeren aan SDG’s, waarbij de onderneming een relevante bijdrage kan leveren aan de realisatie daarvan. Mede vanwege het grote maatschappelijke belang en de publieke aandacht daarvoor, wordt SDG 13 vrijwel zonder uitzondering door deze ondernemingen genoemd. In de jaarverslagen van de gemeenten is hiervan nauwelijks tot geen sprake.

In Grafiek 3 is ook zichtbaar dat internationale doelstellingen op het gebied van klimaatverandering – en dan moet concreet worden gedacht aan het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015 – nauwelijks aan bod komen in de jaarverslagen van de gemeenten. De landelijke hiervan afgeleide doelstellingen worden iets vaker aangehaald, maar ook daar is sprake van een lage score.

Grafiek 3.

Verslaggevingsscores op het gebied van klimaatdoelstellingen.

Bij ondernemingen wordt veelvuldig gebruik gemaakt van raadpleging van belanghebbenden (stakeholder­dialoog). In de onderzochte gemeentelijke jaarverslagen wordt zeer beperkt toegelicht dat de gemeente in gesprek gaat met inwoners en bedrijven op het gebied van klimaatverandering.

Het aandachtsgebied ‘wonen’ betreft het verbruik van energie door inwoners van de gemeenten (huishoudens) en is gericht op de omvang van het verbruik en de energiemix. Bij de aandacht van de gemeente voor vergroening is het onderzoek specifiek gericht op het wonen en betreft dit acties op het gebied van vergroening van de bewoning, zoals bijvoorbeeld projecten, die zich richten op het inwisselen van tegels voor groen.

Gemeenten ontwikkelen plannen op het gebied van woningbouw en verdeling van woonkavels, gekoppeld aan een toekomstvisie op het gebied van wonen. In het onderzoek is in kaart gebracht of hierbij op enigerlei wijze aandacht is gegeven aan duurzaamheidsthema’s. Uit Grafiek 4 blijkt dat hierover – in combinatie met het energieverbruik van bestaande bewoning – gemiddeld meer informatie wordt verstrekt, met dien verstande dat nog beperkt sprake is van kwantitatieve onderbouwingen met analyses. Met betrekking tot klimaatneutraal wonen en bouwen richten gemeenten zich op het creëren van kaders voor – en het faciliteren en promoten van – klimaatneutraal/energieneutraal bouwen. Analoog aan de eerder gepresenteerde uitkomsten op het gebied van klimaatverandering is de informatie daarover nog beperkt.

Grafiek 4.

Verslaggevingsscores op het gebied van wonen.

Mobiliteit is een specifiek thema. Bij mobiliteit moet worden gedacht aan de aanleg van fietspaden, wegen, het plaatsen van laadpalen, de aandacht voor veerdiensten, mobiliteitsvisies, de aantrekkelijkheid van openbaar vervoer, het faciliteren van deelauto’s en deelfietsen en meer. Dit omvat een breed scala aan mogelijke aandachtsgebieden en activiteiten.

Grafiek 5.

Verslaggevingsscores op het gebied van mobiliteit.

Met een gemiddelde score van 1,8 wordt aan dit onderwerp relatief ruim aandacht besteed. Mobiliteit en bereikbaarheid vormen voor veel mensen en ondernemingen een belangrijke afweging bij het maken van een vestigingskeuze.

Ook een gemeente is een organisatie in de keten. Naast de aandacht voor waardecreatie, zoals in de voorgaande vijf paragrafen is toegelicht, heeft de gemeente ook aandacht voor haar eigen voetafdruk: haar eigen operationele kwaliteit.

Grafiek 6.

Verslaggevingsscores op het gebied van interne organisatie.

Met behulp van de uitgevoerde benchmark is in kaart gebracht dat er in de onderzochte jaarverslagen van de geselecteerde gemeenten weinig tot geen aandacht wordt besteed aan het eigen energieverbruik (met bijbehorende uitstoot van broeikasgassen), het management van het eigen afval en het personeelsbeleid vanuit een duurzaamheidsperspectief. Bij dit laatste – het personeelsbeleid – is met name onderzocht hoe de gemeente laat zien dat zij duurzaam investeert in het personeel. Daarbij is gezocht naar informatie over het trainen of opleiden van personeel en de uitkomsten van medewerkerstevredenheidsonderzoeken, specifiek gericht op de investering in de duurzame ontwikkeling van het personeel.

In de verslaggeving wordt eveneens zeer beperkt aandacht besteed aan de gemeente in haar rol als inkoper en opdrachtgever. Deze uitkomst is opmerkelijk, omdat grote ondernemingen over het algemeen uitgebreid stilstaan bij hun eigen impact op de omgeving en bij hun rol in de waardeketen: de verantwoordelijkheid bij inkoop en uitbesteding. Ook in de Transparantiebenchmark wordt juist op dit aspect van duurzaamheid erg de nadruk gelegd.

Ten slotte is binnen dit thema ‘Interne organisatie’ in kaart gebracht of gemeenten in hun jaarverslag informatie geven over de governancestructuur (beheersing van duurzaamheid in het algemeen), met behulp van de vraag of informatie is gegeven over het beleggen van de verantwoordelijkheid daaromtrent in de organisatie. Uit de weergave in Tabel 2 blijkt dat in een kwart van de onderzochte jaarverslagen informatie wordt gegeven over de wethouder bij wie de verantwoordelijkheid voor het duurzaamheidsbeleid in de gemeente is belegd. Als het gaat om de verantwoordelijkheid voor de specifieke taakvelden, dan is die bij specifieke wethouders ondergebracht.

De omvang van de gemeentes waarvan het jaarverslag in het onderzoek is betrokken varieert sterk. De kleinste gemeente telde 50.011 inwoners. De grootste gemeente telde 873.338 inwoners. Dit roept de vraag op of de omvang van de gemeente van invloed is op het niveau van transparantie omtrent duurzaamheid. Om hier inzicht in te krijgen, is een frequentieverdeling gemaakt van het aantal gemeenten per omvanggroep. In Tabel 3 zijn de gemiddelde scores per thema zichtbaar gemaakt, waarbij de nummering van de thema’s is aangehouden, zoals gehanteerd in Tabel 1: (1) milieu, (2) afvalmanagement, (3) duurzaamheidsdoelstellingen, (4) wonen, (5) mobiliteit, en (6) interne organisatie.

In Tabel 3 wordt de relatie zichtbaar tussen de omvang van een gemeente qua aantal inwoners en het niveau van transparantie over duurzaamheid. Dit overzicht leert dat de transparantie duidelijk toeneemt naarmate gemeenten meer dan 100.000 inwoners hebben. Voor de groep gemeenten tot 100.000 inwoners is sprake van een onderling vergelijkbaar lage score die schommelt rondom het gemiddelde van 24,8% van het maximum van de benchmark. De gemeenten met meer dan 100.000 inwoners scoren over de gehele breedte hoger, maar maken in de verslaggeving over de gemeentelijke taken (taakvelden) vooral het verschil in de thema’s milieu (1) en wonen (4). Als het gaat om de interne organisatie, is duidelijk zichtbaar dat de echt grote gemeenten (vanaf 200.000 inwoners) hierover meer informatie verschaffen.

Het beleid van gemeenten wordt bepaald door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. De keuzes die daarbij worden gemaakt vinden in sterke mate hun oorsprong in de politieke voorkeur van de betrokkenen. De politieke partijen zijn een factor van betekenis. Om die reden is het interessant om in kaart te brengen of een relatie zichtbaar is tussen het politieke landschap binnen een gemeente en de transparantie over duurzaamheid. Voor dit onderzoek is in kaart gebracht welke partij na de verkiezingen van 2018 de grootste was. Ondanks het feit dat de grootste partij niet altijd betrokken wordt bij de samenstelling van het college, wordt omwille van hun vertegenwoordiging in de raad deze variabele ingezet als proxy voor de invloed van politieke partijen. Ook hier is de nummering van de thema’s aangehouden, zoals gehanteerd in Tabel 1: (1) milieu, (2) afvalmanagement, (3) duurzaamheidsdoelstellingen, (4) wonen, (5) mobiliteit, en (6) interne organisatie.

In Tabel 4 is zichtbaar gemaakt dat met name de gemeenten waar de landelijke partijen uit het linker smaldeel van het politieke spectrum het grootst zijn, een hogere transparantiescore realiseren dan de overige gemeenten. Met dien verstande, dat de score bij de gemeenten met de SP als grootste partij lager uitvalt. Hier speelt mogelijk een rol mee dat sprake is van slechts twee waarnemingen. De score van gemeenten waar de ChristenUnie de grootste partij is, komt overeen met die van de gemeenten waar een linkse partij het grootste is. Ook uit deze analyse blijkt dat de meest transparante gemeenten over de gehele linie hoger hebben gescoord, en ook hier wordt het grootste verschil met name gemaakt in de verslaggeving over milieu (1), wonen (4) en interne organisatie (6). In Tabel 5 is zichtbaar gemaakt wat de gemiddelde scores zijn vanuit de vier onderscheiden politieke spectra.

De hoogste score die in de benchmark kan worden gerealiseerd bedraagt 66 punten. In Tabel 2 is zichtbaar dat de gemeenten groter dan 100.000 inwoners een gemiddeld hogere score hebben dan de gemeenten kleiner dan 100.000 inwoners. Maar over het algemeen is sprake van een relatief lage score. De hoogst scorende gemeente realiseert 35 van de 66 punten, dit is een relatieve score van 53%.

Per onderwerp is de minimale score 0 punten en de maximale score 3 punten. De gemiddelde score van alle onderwerpen bedraagt 0,93 punten. De gemiddelde standaarddeviatie daarbij bedraagt 0,81 punten. Hiermee wordt zichtbaar dat de uitkomsten per onderwerp sterk variëren. Ook de totaalscores binnen de bandbreedte van een score van 0 tot 35 kennen een grote onderlinge variatie, met dien verstande dat de hogere scores over het algemeen worden beïnvloed door de hogere scores op de thema’s milieu en wonen.

Een groot deel van de gemeenten waarvan het jaarverslag is betrokken in dit onderzoek, rapporteert dat de gemeente beschikt over een duurzaamheidsprogramma. In Tabel 6 is zichtbaar gemaakt dat ongeveer 68% hiervan melding maakt in hun jaarverslag. Dit betreft dan veelal een aparte paragraaf in het verslag met als inhoud vooral niet concreet gemaakte plannen en acties op het gebied van duurzaamheid. De inhoud en opzet van deze toelichtingen bij het duurzaamheidsprogramma variëren sterk. Een deel van de programma’s draagt als titel ‘Duurzaamheid’, terwijl andere ‘Milieu’ of ‘Volksgezondheid en milieu’ zijn genoemd. De titels geven al prijs dat veel van deze duurzaamheidsprogramma’s zijn gericht op specifieke thema’s en zelden het gehele spectrum van relevante duurzaamheidsvraagstukken omvatten.

De toelichting bij het duurzaamheidsprogramma staat min of meer los van de verslaggeving over de onderscheiden taakvelden. De taakvelden zijn gekoppeld aan specifieke programma’s en in de globale opbouw van de jaarverslagen kunnen deze taakvelden over het algemeen worden herkend. De eventuele vertaling van het duurzaamheidsprogramma naar concrete acties en maatregelen wordt in voorkomende gevallen gerapporteerd in de paragrafen die zijn gewijd aan de taakvelden. Ondanks de herkenbaarheid van de taakvelden in de opbouw, is toch sprake van redelijk verschillende inhoud van de verslagen. Wat over het algemeen in de verslagen ontbreekt, is de concrete informatie over de realisatie van de beleidsvoornemens en plannen op het gebied van duurzaamheid, vertaald naar kwantitatieve en vergelijkbare informatie.