In een toeleveringsketen kan men soms niet om bepaalde spelers heen. Ze zijn vaak nodig of zelfs onmisbaar. De onderlinge afhankelijkheidsrelaties tussen ketenpartijen kunnen soms leiden tot lastige situaties in een toeleveringsketen. Vaak is het zo dat toeleveranciers van bepaalde onderdelen ver van het eindgebruik staan en meerdere markten bedienen. Aangezien deze markten weinig van doen hebben met de defensietoepassingen – en dus exportcontrolewetgeving – zien ze de toepasselijkheid of zelfs de noodzaak niet in van de regelgeving. Daardoor kunnen ze mogelijk in gebreke blijven op compliancegebied. De oorzaken daarvan kunnen velerlei zijn:

• ze hebben niet de middelen om te investeren in compliance;
• ze zijn zich niet bewust van hun eigen compliancerisico’s; of
• ze zijn bereid (te) grote veiligheidsrisico’s te nemen.

Hun standpunt is vaak begrijpelijk vanuit hun perspectief, maar onwenselijk vanuit een groter geheel. Zeker omdat er ook vanuit de defensie-industrie en vanuit diverse geopolitieke instanties steeds meer een beroep gedaan wordt op grote spelers met internationale ketens voor het realiseren van bepaalde publieke platforminvesteringen. Zowel militaire overheden als defensie-industriële conglomeraten zijn daardoor in toenemende make afhankelijk geworden van wereldwijde supply chains met daarin bedrijven die hun brood niet primair verdienen in de defensie-industrie. Het is belangrijk dat ook daar de wetgeving wordt nageleefd. Maar het opleggen van de naleving van de exportcontroleregelgeving binnen een internationale toeleveringsketen is niet evident.

Er kan weerstand ontstaan wanneer een opdrachtgever vraagt om naleving. Een stap in de goede richting is het vergroten van de bewustwording in de keten. Daarnaast moeten, waar het kan, procedures worden ontwikkeld die het de ketenpartners zo gemakkelijk mogelijk maken om zich door de complexe materie van exportcontroleregelgeving heen te worstelen. Er kan bijvoorbeeld ondersteuning worden geboden door duidelijke en toegankelijke controlelijsten op te stellen. De overheid kan lean licensing-procedures aanbieden. Ook binnen de keten kan een hele trits van technologische oplossingen worden bedacht om de toepassing van de complexe regelgeving zo toegankelijk mogelijk te maken. Commerciële partijen bieden daartoe geautomatiseerde oplossingen aan die in bestaande enterprise resource planning (ERP)- en/of customer relationship management (CRM)-systemen van de individuele onderneming worden geïmplementeerd. Maar dit staat nog vaak in de kinderschoenen (Baier et al. 2020). Deze technologische oplossingen bieden voornamelijk bescherming aan de individuele onderneming in een toeleveringsketen. Doorgaans worden deze technologieën slechts door enkele partijen gebruikt en is er dus geen integrale aanpak. Hoewel dit initiatieven in de goede richting zijn, zal een oplossing alleen maar werken als men in het ontwerp van de controleomgeving van een organisatie ook rekening houdt met de uitdagingen die exportcontrole­regelgeving meebrengt voor de ketenpartners. In dit artikel richten we ons op dit lastige stuk. Deze managementuitdagingen worden in de volgende sectie theoretisch gekaderd en vervolgens aan de hand van de praktijk verdiept.

Ondanks de risico’s van internationaal samenwerken in een keten, denkt Salminen (2016) dat er binnen de keten zelf oplossingen te identificeren zijn. Netwerkpartijen in de keten hebben een gemeenschappelijk belang om toeleveringsproblemen te vermijden. Ze proberen doorgaans de schakels zo lang mogelijk in stand te houden. Netwerkpartners zullen daarom tot op zekere hoogte rekening houden met de belangen van andere ketenpartners. Deze fragiele verstandhouding tussen netwerkpartijen laat het toe om met elkaar in gesprek te gaan. Om optimaal gebruik te maken van deze fragiele verstandhouding, moeten volgens Salminen (2016) netwerkpartners op zoek gaan naar goed werkende besturingsmechanismen, waarbij deze verstandhouding wordt bestendigd in plaats van dat deze im Frage wordt gesteld. Salminen (2016) ziet dat in bepaalde sectoren terug. In mondiale ketens in de kleding, automotive en de kerncentrale-industrie observeert hij deze initiatieven. Deze initiatieven nemen we in Figuur 1 op door boven de reeks aaneenschakelde bilaterale contracten een extra laag met verticale lijnen (V) toe te voegen. Hiermee duiden we visueel aan dat de keten op bepaalde punten wordt verstevigd door extra besturingsinitiatieven. Salminen noemt deze initiatieven Contract-Boundary-Spanning Governance Mechanisms (CBSGM). Het zijn prikkels om de partijen in een keten in de goede richting op te laten bewegen. Deze initiatieven worden genomen in de privaatrechtelijke sfeer en zijn gericht op het aansturen van gekende partijen (bijvoorbeeld De Schryver and Demmink 2022).

Salminen (2016) onderscheidt in zijn empirisch onderzoek twee soorten prikkels. In de harde variant wordt een extra contract tussen meerdere private actoren in de keten ondertekend waarin extra afspraken worden gemaakt. Een bekend voorbeeld daarvan is het zogenoemde Dacca-akkoord in de kledingindustrie. De harde variant van CBSGM kan uiteindelijk leiden tot rechtszaken tussen netwerkpartners. De tweede soort prikkel, de zachte, richt zich op het vergroten van bewustwording. Partijen worden dan vooral op een positieve manier aangesproken om hun eigen verantwoordelijkheid op te nemen. Dat gebeurt bijvoorbeeld via informatiesessies.

In beide gevallen gaat het om gerichte acties die worden genomen om elkaar bekende partijen met elkaar te verbinden. Deze prikkels zijn specifiek gericht op netwerkpartijen en voegen daarom iets toe aan het oplossingsarsenaal. Ze zetten immers algemeen geldende wet- en regelgeving om in concrete acties of proberen obstakels bij ketenpartijen weg te nemen om naleving van de regels te stimuleren. Omdat deze initiatieven gericht zijn op specifieke doelgroepen, kunnen ze ook sneller worden geïmplementeerd dan regels die door een democratische beslissingsmolen heen moeten. Door de gerichtere en snellere aanpak kan de keten met CBSGM een extra stapje zetten richting systeemcompliance. Deze prikkels zijn noodzakelijke schakels om partners te wijzen op de gemeenschappelijke verantwoordelijkheden en om soms zaken toe te laten ten koste van hun individuele prioriteiten.

Hoewel wij het Nederlands perspectief zullen benadrukken in deze tekst, is het belangrijk om aan te geven dat de aanzet tot de ontwikkeling van de F-35 vooral een Amerikaanse aangelegenheid is geweest (bijvoorbeeld Chapman 2019; Rekenkamer 2022, voor aanvullende details over de toeleveringsketen). Het F-35-programma werd gelanceerd met als doel om een ultiem gevechtsvliegtuig voor toekomstige bedreigingen te ontwikkelen (bijvoorbeeld Migone et al. 2023). In 1994 startte het Amerikaanse Ministerie van Defensie (MOD) formeel het F-35-programma. In 1995 ondertekenden de MOD’s van de VS en het Verenigd Koninkrijk een samenwerkingsverband. In 1996 selecteerde deze alliantie Lockheed Martin en Boeing om een prototype verder uit te werken. Pas daarna richtte de militaire alliantie zich op andere NAVO-landen. Zowel Lockheed Martin als Boeing heeft daarop samenwerkingsovereenkomsten gesloten met de industrie uit die landen. In 2001 werd het door Lockheed Martin’s geleide demonstratiemodel gekozen. Sinds de keuze voor het Lockheed Martin-consortium heeft ook de keten over de jaren heen nieuwe en vastere vormen gekregen en dijde die met meerdere partners verder uit. Lockheed Martin trachtte vooral hoogwaardige, langdurige relaties aan te gaan met voornamelijk Amerikaanse, maar ook enkele andere internationale toeleveranciers in verschillende landen. Deze partnerschappen tussen bondgenoten, met overloopeffecten naar hun nationale industrieën, leverden een schat aan acquisitie- en operationele expertise op. Tegelijkertijd borrelden er ook spanningen op over bijvoorbeeld de eigendom van de technologie (Moore et al. 2011; Nones and Maronni 2009). Het project bevatte veel als gevoelige aangemerkte technologie, die vanuit beveiligingsoogpunt goed moest worden beschermd voor buitenlandse bedreigingen (Gertler 2014).

In Tabel 1 worden de mijlpalen beschreven die relevant zijn voor de Nederlandse staat als partner in het F-35-programma. Het eerste “Concept Demonstration Phase” (CDP)-partnerschap tussen de VS en de MOD van Nederland, Denemarken en Noorwegen trad in 1997 in werking. Met de ondertekening van de CDP “Memorandum of Understanding” (MOU) doet de Nederlandse staat sinds 1997 mee aan de ontwikkeling van de F-35. Dat was de start van een proces waarbij de Nederlandse staat zich steeds intensiever committeerde aan het F-35-programma. Zonder dat de politiek zich had uitgesproken voor de aanschaf van de F-35, werd al belastinggeld beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling hiervan. Er ontstond hiermee feitelijk een lock-in. Met de keuze voor Lockheed Martin startte vervolgens de “System Development and Demonstration” (SDD)-fase. Acht partnerlanden engageerden zich door de ondertekening van deze MOU tot het uitwerken, integreren, verfijnen en testen van het demonstratiemodel van Lockheed Martin. Nederland trad in 2002 formeel toe. De productiefase (PSFD) van de F-35 startte formeel al in 2007; nog voor de F-35 al volledig was ontwikkeld. Nederland ondertekende de “Production Sustainment and Follow-on Development” (PSFD) MOU in 2006. De eerste vliegtuigen hadden beperkte functionaliteiten, die later moesten worden aangepast (zie onder andere Rekenkamer 2022; GAO 2006). Doordat de productie al gestart werd voordat het product volledig was uitgekristalliseerd, werd ook in een “Initial Operational Test & Evaluation” (IOT&E) MOU afgesproken hoe de uitkomsten van de evaluaties en verdere doorontwikkelingen kunnen worden meegenomen in systeemupdates en -upgrades. Nederland heeft deze vierde MOU in 2008 ondertekend. De laatste MOU werd in 2021 ondertekend toen naar aanleiding van geopolitieke spanningen besloten werd om Turkije uit de F-35-coalitie te zetten (bijvoorbeeld Oguz 2023).

Dit overzicht illustreert dat Nederland slechts een van de betrokken partijen is. Het F-35-programma is uitgegroeid tot een door de VS geleide internationale operatie, met ongeveer 2.000 industriële partners in tien landen. De internationale samenwerking in het F-35-project is daardoor zeer complex. Het is zowel vanuit een financierings-, management-, technologisch als politiek veiligheidsperspectief een enorme uitdaging om het F-35-project in goede banen te leiden. In deze internationale keten spelen vele en vaak ook tegenstrijdige belangen. Op nationaal politiek niveau zijn er zowel gemeenschappelijke veiligheidsbelangen om samen te werken als lokale economische belangen om deel te nemen aan het project (Nones et al. 2009; Moore et al. 2011). Doordat de werkelijke ontwikkeling en productie van de gevechtsvliegtuigen werd uitbesteed aan de defensie-industrie, moest er niet alleen met publieke belangen rekening worden gehouden bij het naleven van de wetgeving, maar ook met de belangen van internationale bedrijven en hun toeleveranciers.

Eigen aan platforminvesteringen als deze is dat de eindgebruikers bepalen hoe het gevechtsvliegtuig ontwikkeld en geproduceerd moest worden (Migone et al. 2023). Het daadwerkelijke ontwerp en de productie werden in opdracht van deze gebruikers belegd bij de defensie-industrie. Zij ontwikkelden een toeleveringsketen waarin kennis, goederen en diensten tussen diverse partijen werden uitgewisseld. Om dat in goede banen te leiden, werden de internationale afspraken geformaliseerd middels MOU’s. MOU’s zijn internationale, op schrift vast gelegde beleidsafspraken tussen overheidsautoriteiten in een internationale context (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2021)¹. Ze worden doorgaans ondertekend door een bevoegde minister. MOU’s bevatten bijgevolg politiek bindende afspraken. De naleving van deze afspraken is internationaal gezien niet juridisch opeisbaar. MOU’s kunnen worden aangegaan zonder dat ze publieke bekendmaking of democratische goedkeuring vereisen. Het zijn handige politieke instrumenten met de nodige flexibiliteit.

Onze propositie is dat deze MOU’s op papier dienden als CBSGM, omdat de ministers zich niet alleen engageerden als eindklant, maar ook als “soft-regulator” van de toeleveringsketen. Meer specifiek stellen we dat door de ondertekening van MOU’s formeel contract-boundary governance mechanismen (CBSGM) worden geïnitieerd om de trade compliance-uitdagingen in de keten van de F-35 op te lossen.

Voor de documentanalyse hebben we alle artikelen van de vier verschillende MOU’s gecodeerd aan de hand van de concepten uit het theoretisch model. De concepten die we relevant achten, staan vermeld in de eerste kolom van Tabel 2 (zie Appendix). Ten eerste gingen we in de MOU’s op zoek naar verwijzingen over het bestaande patchwork aan exportcontrolewetgeving. Dit geeft aan dat er rekening gehouden moest worden met trade compliance issues in de MOU’s. Ten tweede zochten we naar concrete besturingsinitiatieven met betrekking tot trade compliance. Ten derde classificeerden we de besturingsinitiatieven als harde of zachte prikkels. Dit wordt weergegeven in Tabel 2. De tweede kolom van Tabel 2 bevat de letterlijke artikelbepalingen uit de MOU’s die overeenkomen met de theoretische concepten. De derde kolom dient ertoe om de navolgbaarheid van de analyse te vergroten.²

Hoewel er slechts met ingang van de PSFD MOU expliciet gerefereerd wordt aan exportcontrolewetgeving, wordt er vanaf het begin rekening gehouden met de regelgeving rond het delen van gevoelige informatie. In de eerste MOU wordt bijvoorbeeld gerefereerd aan een NAVO-overeenkomst inzake de communicatie van technische informatie voor defensiedoeleinden (CDP9.6.2³). In de tweede MOU wordt gerefereerd aan de Algemene Veiligheidsovereenkomst tussen Nederland en de Verenigde Staten van Amerika van 1960, gewijzigd in 1981. Verder wordt er ook impliciet in deze MOU aan de nationale wetgevingen gerefereerd over de vraag hoe kennisuitwisseling moet worden geregeld (bijvoorbeeld SDD 8.5.1.3.) Pas in de productiefase wordt er expliciet gerefereerd aan nationale exportcontrolewetgeving. Citaten in de eerste rij in Tabel 2 tonen aan dat de exportbewegingen in de keten van de F-35 onderhevig zijn aan alle vigerende internationale exportwetgeving. Er wordt bijvoorbeeld afgesproken dat kennisuitwisseling in het F-35-programma “will be consistent with the furnishing Participant’s applicable export control laws and regulations.”, wat vaak inhoudt dat er rekening gehouden moet worden met “the conditions established in licenses or other approvals issued by the Government of the former Participant in accordance with its applicable export control laws and regulations.”

Samengevat tonen deze artikelen drie zaken aan:

• De internationale kennisoverdracht in de defensie-industrie is sterk gereguleerd.
• De verwijzingen naar verschillende verdragen en wetten tonen aan dat het institutionele landschap erg complex is. Het is dus legitiem in deze context om te spreken van een lappendeken.
• Er was vanaf de start van het F-35-project bij de opdrachtgevers oog voor voorzichtigheid rond kennisuitwisseling.

In alle MOU’s staat expliciet dat er zowel op statenniveau als binnen de toeleveranciers verwacht wordt dat iemand verantwoordelijk wordt gesteld voor veilig gebruik van gevoelige informatie, zoals in “For any facility wherein Classified Information or material is to be used, the responsible Participant or Contractor shall approve the appointment of a person or persons to exercise effectively the responsibilities for safeguarding …” Op nationaal niveau komt men overeen dat een nationale contracting agency en een nationale contracting officer worden aangesteld. Op bedrijfsniveau wordt verwacht dat bij elke ketenparner iemand verantwoordelijk is voor het nemen van enforceable measures; “enforceable measures are in effect to ensure that nationals or other entities of a Third Party shall not have access to Classified Information.” Uit deze artikelen blijkt dus dat de opdrachtgevers de verwachting uiten dat de keten zijn verantwoordelijkheid neemt. Deze verwachtingen krijgen concreet vorm door de harde en zachte prikkels in de MOU’s.

4.3.3. Bewustzijn noodzaak beheersing trade compliancerisico’s

Samengevat toont de tekstanalyse van de MOU’s aan dat de participerende landen zich bij de aanvang voldoende bewust waren van de noodzaak om de beheersing van trade compliancerisico’s bij de F-35 goed in te regelen. Er is daarbij afgesproken om de taken breed uit te smeren. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt om de gehele keten te wijzen op hun verantwoordelijkheid. Ten eerste werden er zowel verantwoordelijkheden op bedrijfs- en ministerieel niveau belegd. Ten tweede zien we prikkels vanuit de overheid om de bedrijven te sensibiliseren en te informeren. Zoals Figuur 2 illustreert, zijn alle elementen van ons raamwerk terug te vinden in de toeleveringsketen. Doordat defensie en de luchtvaartindustrie van nature een sterk gereguleerde omgeving kennen, schetsen we bovenaan in Figuur 2 de omgeving via “lappendeken aan exportwet- en regelgeving”. De MOU’s spelen de rol van de CBSGM’s, die zorgen voor een concrete vertaling van de wetgeving naar de keten.

Figuur 2.

Contract boundary governance mechanismen in de F-35-keten.

MOU’s houden een stevig politiek commitment in, maar ze zijn niet juridisch bindend. Over het algemeen zijn MOU’s eenzijdig en onmiddellijk opzegbaar. Toch zullen de andere ondertekende partijen gepaste politieke tegenmaatgelen nemen bij niet-naleving van de afspraken (Austen 2013; Ministerie van Buitenlandse Zaken 2021). Er moet dus nagegaan worden in welke mate de ministeriële afspraken in de praktijk werden nageleefd. Ook omdat het alleen maar om afspraken gaat tussen ministeries van Defensie moet gekeken worden wat de impact is voor de participerende industrie.