De rijksoverheid heeft een grote impact op mens en milieu, zowel vanuit haar beleid als vanuit haar bedrijfsvoering. In dit artikel wordt weergegeven over welke duurzaamheidsonderwerpen zij extern rapporteert en in welke mate zij dat doet. Het onderliggende onderzoek maakte gebruik van tekstanalysesoftware en zoektermen uit de European Sustainability Reporting Standards (ESRS). Het onderzoek toont aan dat het Rijk rapporteert over alle duurzaamheidsthema’s van de ESRS, zij het dat dit versnipperd gebeurt over verschillende rapportages. De diepgang en reikwijdte van de rapportages lijken gekoppeld te zijn aan de specifieke beleidsvelden van de ministeries. Het onderzoek maakt dan ook duidelijk dat niet elk ministerie alle thema’s behandelt. Het ontbreken van regels voor duurzaamheidsverslaggeving door het Rijk vormt een hindernis voor transparantie en vergelijkbaarheid.

Duurzaamheidsverslaggeving, Rijksoverheid, ESG, SDG, Brede Welvaart, CSRD

Een unieke dataset is samengesteld om uitingen van het Rijk over duurzaamheid te exploreren. De resultaten zijn van belang voor zowel beleidsmakers als opstellers van rapportages binnen de publieke sector.

Met het van kracht worden van de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) zijn grote beursgenoteerde Europese ondernemingen verplicht om vanaf het boekjaar 2026 verantwoording af te leggen over hun milieu-, sociale en governanceprestaties. Vanaf boekjaar 2027 volgen ook grote niet-beursgenoteerde ondernemingen. De CSRD vervangt de Non-Financial Reporting Directive. De Europese Commissie (EC) geeft in een persbericht (Press Corner 2021) aan dat de CSRD noodzakelijk is om investeerders en stakeholders te voorzien van voldoende en vergelijkbare informatie.

Het onderliggende doel van de CSRD (European Commission 2024)¹ is om ervoor te zorgen dat:

• ondernemingen hoogwaardig rapporteren over niet-financiële informatie;
• systeemrisico’s inzake duurzaamheidsonderwerpen worden verminderd; en
• kapitaalstromen worden verlegd naar duurzame activiteiten.

De Europese Commissie heeft geen eisen aan overheden gesteld ten aanzien van duurzaamheidsverslaggeving. Dat is een belangrijk gemis voor het bereiken van gestandaardiseerde en vergelijkbare duurzaamheidsverslaggeving in de publieke sector.

Een verslaggevingsregime voor overheden naar model van de CSRD wordt op korte termijn ook niet verwacht. Maar dat betekent niet dat de Rijksoverheid geen verantwoording aflegt of anderszins rapporteert over milieu- en sociale prestaties. Zowel op het niveau van individuele ministeries als rijksbreed wordt in diverse rapportages, met wisselende structuren, impliciet of expliciet informatie verstrekt over duurzaamheidsonderwerpen. Denk hierbij aan begrotingen, departementale jaarverslagen, (vrijwillige) duurzaamheidsverslagen, Sustainable Development Goals (SDG)-rapportages en de Monitor Brede Welvaart.

Dit onderzoek richt zich op het beantwoorden van vragen die voortvloeien uit het huidige regime voor duurzaamheidsverslaggeving bij het Rijk. De centrale onderzoeksvragen zijn:

• In hoeverre verschaft het Rijk al informatie over de (materiële) ESG-onderwerpen?
• Zijn er binnen het Rijk verschillen met betrekking tot de ESG-onderwerpen waarover wordt gerapporteerd?
• Welke informatie verstrekt het Rijk over het prominente duurzaamheidsthema ‘Klimaatverandering?

In het eerste segment van dit exploratieve onderzoek is onderzocht over welke onderwerpen op het gebied van Environmental, Social en Governance (ESG) de Rijksoverheid nu al informatie verschaft. Als referentiekader werden de ESG-onderwerpen uit de European Sustainability Reporting Standards (ESRS) (EC 2023b) gehanteerd, omdat dat raamwerk een actueel en breed beeld geeft van de (materiële) ESG-onderwerpen.

In het tweede segment van het exploratieve onderzoek wordt – verdiepend – onderzocht welke informatie (over beleid, maatregelen of indicatoren) wordt verschaft over het thema ESRS E1: Klimaatverandering. Het is de verwachting dat over dit meest prominente duurzaamheidsthema de meeste informatie wordt verschaft. Zodoende kan een nader beeld worden verkregen over het soort informatie dat binnen de duurzaamheidsrapportages prevaleert.

In dit onderzoek zijn documenten bestudeerd die betrekking hebben op het kalenderjaar 2023; het meeste recente publicatiejaar. De informatie heeft betrekking op zowel rijksbrede documentatie als op documentatie van alle (toen bestaande) ministeries.

In dit artikel wordt aan de hand van het onderzoek eerst besproken waar binnen het Rijk externe informatie wordt verschaft over duurzaamheidsonderwerpen. Het Rijk publiceert zowel op vrijwillige basis als vanuit wettelijke verplichtingen. Het richt zich op duurzaamheidsverslaggeving in brede zin: beleid en bedrijfsvoering.

Internationaal zijn ontwikkelingen te zien over het rapporteren van de impact van overheden op mens en milieu. Goede voorbeelden op landniveau worden gegeven door Schotland (National Performance Framework) en Nieuw-Zeeland (Wellbeing Budget). Deze initiatieven hebben als gemeenschappelijk doel om nationale (welzijn)uitkomsten te koppelen aan traditionele economische maatstaven en om zodoende een rijkere invulling te geven aan het concept ‘kwaliteit van leven’. Veel landen verbinden in hun monitoring en rapportage de ‘Beyond GDP’-thema’s en indicatoren aan de SDG’s.

Ook in Nederland heeft het Rijk de afgelopen jaren stappen gezet om Brede Welvaart en SDG’s te verbinden met de begrotings-² en verantwoordingscyclus. Ook rapporteren ministeries in hun jaarverslagen over duurzaamheidsaspecten van hun beleid, en brengen sommige departementen vrijwillig verslagen uit over de duurzaamheid van hun bedrijfsvoering. Van een geïntegreerd rapportagestelsel voor de duurzaamheidsimpact van ministeries is echter vooralsnog geen sprake. In Tabel 1 zijn de huidige verschillende publieke rapportagestelsels van het Rijk verder geduid per type document. Kamerbrieven, beleidsnota’s en overige openbare documenten die duurzaamheidsonderwerpen raken zijn niet meegenomen in de analyse, aangezien deze meer een ad-hockarakter hebben.

Tabel 1 geeft inzicht in de verscheidenheid aan – en het al dan niet gereguleerd zijn van –duurzaamheidsrapportages. Een eenduidig rapportagestelsel met het oog op vergelijkbare informatie zoals de ESRS voorstaat, geldt zoals eerder gesteld niet voor overheden. Internationaal gezien is hier wel belangstelling voor, en IPSASB (2023) heeft al aangegeven dat zij in 2025 de eerste duurzaamheidsstandaarden voor publieke organisaties wil uitbrengen.

De tabel roept de vraag op of het Rijk niet te versnipperd en te ongestructureerd informatie verschaft. Een dergelijke versnippering kan betekenen dat de informatie niet efficiënt tot stand komt, inconsistent is, en daardoor lastig vergelijkbaar is. De documenten tonen ook de beperkte directe relatie met de financiële verslaggeving. Financiële gevolgen van bedrijfs- en beleidsvoering ziet men alleen terug in de reguliere comptabele verslaggeving zoals de departementale jaarverslagen. De motie van Hammelburg uit 2021 (Tweede Kamer der Staten-Generaal 2021a, b), die de regering verzoekt om een voorstel te doen om de bredewelvaartsindicatoren een centrale positie te geven in de begrotingen en jaarverslagen, is aangenomen, maar dit heeft vooralsnog niet tot vergaande integratie geleid.

Bovens (2005) onderscheidt drie redenen voor publieke verantwoording in zijn algemeenheid:

1. democratische controle van het overheidsoptreden;
2. tegengaan van machtsconcentraties; en
3. vergroting van het leervermogen.

De formele verantwoording over beleid, bedrijfsvoering en geld die ministeries jaarlijks op ‘Verantwoordingsdag’ aan de Staten-Generaal afleggen is, evenals de andere verantwoordingsdocumenten uit Tabel 1, voor alle drie doeleinden van belang.

Verantwoording afleggen is de spiegel van het aanvaarden van verantwoordelijkheden, en heeft betrekking op de realisatie van die verantwoordelijkheden ten opzichte van verwachtingen. Die verantwoordelijkheid kan via wet- en regelgeving, zoals in de Comptabiliteitswet 2016, aan bestuurders van publieke organisaties formeel zijn toegedeeld, maar ook voortvloeien uit opvattingen van stakeholders en uit intrinsieke motivatie. Dit betekent dat de inhoud van publieke verantwoording en de daarmee verbonden verslaggeving als afhankelijke variabele wordt aangedreven door formele en informele normatieve uitgangspunten over verantwoordelijkheid. In de publieke sector luidt die verantwoordelijkheid in termen van goed openbaar bestuur – extern en intern –, inclusief het daarbij doeltreffend, doelmatig en rechtmatig innen en besteden van publiek geld (Dees 2009). Duurzaamheidsverslaggeving is een van de middelen om verantwoording af te leggen. Hiermee kunnen bestuurders de kans krijgen om beleid rond duurzaamheid zowel uit te leggen als te rechtvaardigen (Aucoin and Heintzman 2000), en om van andere overheden te leren (Bovens 2005). Een wettelijke verplichting voor duurzaamheidsverantwoording bestaat echter niet specifiek voor de Rijksoverheid. Wel moet zij zich verantwoorden over haar beleid en bedrijfsvoering, waarbij ook duurzaamheidsonderwerpen relevant kunnen zijn.

Alhoewel een duurzaamheidsverslag niet verplicht is, brachten diverse ministeries (IenW, EZK/LNV, BuZa en Defensie) in 2023 vrijwillig een openbaar duurzaamheidsverslag uit. Mol et al. (2024) onderzochten recent wat de redenen waren voor het vrijwillig rapporteren van duurzaamheidsinformatie bij gemeenten. Deze redenen zijn zowel economisch van aard, waarbij een kosten-batenanalyse door het verkleinen van informatieasymmetrie centraal staat, als sociaal-politiek. Bij sociaal-politieke theorieën staan de legitimiteits-, accountability- en stakeholdertheorie centraal.

In dit onderzoek naar duurzaamheidsverslaggeving bij het Rijk worden economische theorieën over het afleggen van verantwoording niet verder toegepast. Het verlagen van informatieasymmetrie lijkt namelijk, zo blijkt uit het onderzoek van Mol et al. (2024), geen majeure drijfveer te zijn voor (vrijwillige) duurzaamheidsverantwoording.

De sociaal-politieke theorieën worden volgens het onderzoek van Mol et al. (2024) breder gedragen. Zowel de legitimiteits-, accountability- als stakeholdertheorie zijn van belang voor het Rijk. De legitimiteitstheorie (ofwel het ‘maatschappelijk contract’ van Rousseau (1799)) gaat uit van het voldoen aan een verwachting van de maatschappij. Het niet voldoen aan deze verwachting leidt tot een afname van de ‘licence to operate’. Dit zou het draagvlak voor beleid kunnen ondergraven.

Bovens (2007) beschrijft in zijn conceptuele raamwerk accountability vanuit drie verschillende perspectieven: het democratische, constitutionele en lerende perspectief:

• Vanuit het democratische perspectief geldt dat verantwoording afleggen over duurzaamheidskwesties nodig is. De maatschappij heeft behoefte aan informatie om te bepalen of de overheid zich houdt aan duurzaamheidsbeloftes.
• Vanuit het constitutionele perspectief is verantwoording nodig om de neiging van macht, om zich te concentreren bij de uitvoerende macht, te beperken. Het Rijk neemt de afgelopen jaren toe in omvang en verantwoordelijkheden. Dat gaat volgens het raamwerk van Bovens (2007) gepaard met toenemende macht. De effecten van de toenemende macht en omvang lijken dus ingeperkt te kunnen worden met (duurzaamheids)verantwoording.
• Vanuit het lerende perspectief wordt duurzaamheidsverslaggeving gezien als een mogelijkheid tot verbetering. Denk hierbij aan het leren van fouten, maar ook aan het delen van successen.

De stakeholdertheorie (1984) van Freeman geeft aan dat verantwoordingsinformatie een middel is om aan te tonen dat een organisatie waarde levert aan haar stakeholders. De stakeholdertheorie lijkt daarmee te suggereren dat duurzaamheidsinformatie bijdraagt aan de legitimiteit van de organisatie.

Duurzaamheidsinformatie komt uit diverse bronnen, waaronder begrotingen. Begrotingen vallen niet onder de noemer van verantwoordingsinformatie, maar zijn volgens Van Helden and Reichard (2019) van groot belang voor besluitvorming door een van de kerngebruikers van overheidsinformatie – politici. Omdat dit onderzoek breed is opgezet, vallen zowel informerende als verantwoordingsdocumenten onder het onderzoek.

Voor dit onderzoek werd gebruik gemaakt van openbaar beschikbare informatie. De documenten zijn handmatig verzameld van websites van de Rijksoverheid. In Bijlage 1 Documentenoverzicht is het totaaloverzicht aan rapportages opgenomen. De informatie is verzameld en gecategoriseerd door de Auditdienst Rijk (ADR). De rapportages voldoen aan de volgende criteria:

• De documenten zijn uitgebracht namens of door de Nederlandse Rijksoverheid.
• De documenten hebben betrekking op 2023.
• De documenten zijn openbaar.
• De documenten bevatten ESG-informatie.

Op basis van de voornoemde criteria zijn 84 relevante documenten onderzocht. Het onderzoek is beperkt tot de ministeries. Documenten van uitvoerende organisaties, agentschappen en ZBO’s e.d., zijn niet opgenomen in het onderzoek. Daarvan wordt verondersteld dat zij middels de ministeriële rapportages (begroting en jaarverslag) verantwoording afleggen en dat eventuele rapportages over duurzaamheidsonderwerpen hierin geaggregeerd zijn meegenomen.

De documenten zijn onderzocht met gebruik van de tekst­analysesoftware van ATLAS.TI. Hierdoor kunnen rapportages efficiënt onderzocht worden op sleutelbegrippen. Deze zijn gebaseerd op sleutelbegrippen in ESRS 1 A16 in combinatie met een analyse van IG 3: List of ESRS Datapoints van EFRAG (EFRAG 2024), aangevuld met synoniemen (zie voor een lijst van zoektermen Bijlage 2).³ Deze werkwijze is in beginsel grofmazig en kijkt vooral naar de grote lijnen. De zoektermen zijn intern gevalideerd in het onderzoeksteam (dat uit vijf personen bestaat).

Door het gebruik van ATLAS.TI kon deze grofmazige aanpak enigszins verfijnd worden. ATLAS.TI geeft per hit de context van de resultaten weer. Zodoende konden aanpassingen worden gemaakt in de zoektermen en konden vals-positieve resultaten worden verwijderd. Denk daarbij aan hits op het woord ‘cultuur’ bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Voor dubbele termen in de ESRS-groepen (bijvoorbeeld: Opleiding komt voor in S1 en S2; Adequate Huisvesting komt voor in S1, S2 en S3) is per hit beoordeeld in welke groep de hit thuishoort. Vervolgens is die hit gehercodeerd naar de desbetreffende groep.

Om meer diepgang aan de resultaten te geven zijn de hits op ESRS E1 Klimaatverandering verder onderzocht, omdat van tevoren werd verwacht dat de meeste informatie beschikbaar zou zijn over dit meest prominente duurzaamheidsonderwerp. Hierbij zijn de resultaten uit de ESRS E1 analyse handmatig gecodeerd (zie codeboek in Bijlage 3) naar type informatie (beleid, acties, resultaten, e.d.).

Er werd in dit onderzoek geen onderscheid gemaakt tussen duurzaamheid vanuit beleids- en bedrijfsvoeringperspectief. Beide perspectieven werden van belang geacht. Verder wordt er een relatief basale koppeling gelegd met mogelijke theoretische verklaringen. Eenvoudig, omdat we geen strak geformuleerde hypotheses opstellen. Dat komt onder andere doordat meerdere breed toepasbare theorieën als verklarend kader worden gebruikt. Specifiekere theorieën zijn er niet, daarnaast overlappen de theorieën elkaar ook gedeeltelijk. Zo kent de stakeholdertheorie bijvoorbeeld legitimiteitselementen (Mitchel et al. 1997), en de legitimiteitstheorie kent accountability-elementen (Deegan 2002).

Het onderzoek is, zoals eerder genoemd, verdeeld in twee segmenten. Het eerste deel richt zich op de resultaten van het onderzoek naar sleutelbegrippen uit de ESRS. Het tweede deel heeft betrekking op de resultaten vanuit de ESRS E1-analyse.

Het onderzoek is, zoals eerder genoemd, grofmazig. Hierdoor zijn er inherente beperkingen aan het onderzoek. De volgende beperkingen achten wij van belang om te benoemen.

De documenten zijn geanalyseerd met de tekstanalysesoftware van ATLAS.TI, waarmee in de dataset is gezocht naar ESRS-sleutelbegrippen. Dit is in beginsel, zoals zojuist opgemerkt, grofmazig.

Er is ook alleen gebruik gemaakt van openbare documenten; interne rapportages zijn niet gebruikt. Bij de validatie van de gegevens is kennisgenomen van aanvullende documentatie. Denk hierbij aan de Klimaat en Energieverkenning (KEV) en de integriteitsverslagen van de ministeries. In vervolgonderzoek kan wellicht informatie van grote uitvoeringsorganisaties worden toegevoegd.

In dit onderzoek is geen onderscheid gemaakt tussen beleids- en bedrijfsvoering. Een verdere uitsplitsing van de perspectieven kan een ander beeld geven.

Het Rijk is, zoals eerder gesteld, niet verplicht om te rapporteren met behulp van termen uit de CSRD en de gelieerde ESRS’en. Als bepaalde termen niet worden gebruikt, is dat geen indicatie dat het desbetreffende thema niet van belang is of in de praktijk geen aandacht krijgt. Het is alleen indicatief voor het feit dat de opstellers van de rapportages deze termen niet hebben gebruikt.

In dit onderzoek is onderzocht óf – en zo ja, in hoeverre – de Rijksoverheid rapporteert over duurzaamheidsthema’s uit de ESRS. Hierbij waren de centrale vragen:

• Verschaft het Rijk al informatie over alle (materiële) ESG-onderwerpen – en zo ja, in hoeverre?
• Zijn er binnen het Rijk verschillen met betrekking tot de ESG-onderwerpen waarover wordt gerapporteerd?

Gebleken is dat de Rijksoverheid informatie verschaft over alle (materiële) ESG-thema’s. Het gewicht dat aan de thema’s wordt gegeven, lijkt in lijn te zijn met de beleidsmatige thema’s van de ministeries. Dit is consistent met legitimiteitstheorie. In de door ons onderzochte documenten worden echter de thema’s ESRS E2-4 (Verontreiniging, Water en Mariene hulpbronnen en Biodiversiteit en Ecosystemen) weinig (zowel beleidsmatig als vanuit bedrijfsvoeringsperspectief) benoemd door ministeries die geen directe beleidsmatige relatie hebben met het onderwerp.

Informatie is verspreid over diverse documenten, die afkomstig zijn uit diverse rapportagestelsels. Daarnaast wordt slechts in een beperkt aantal documenten een directe relatie gelegd met (beleids)informatie en de financiële gevolgen. Het zou in lijn zijn met het accountability-raamwerk van Bovens (2007) om op een begrijpelijke wijze transparant te zijn over de middelen die worden ingezet om de duurzaamheidsdoelen te bereiken. Door de versnippering wordt dit bemoeilijkt. Het roept ook de vraag op of er sprake is van doublures en/of inefficiëntie bij de verschillende systemen. Er lijkt nog geen sprake te zijn van geïntegreerde verslaggeving binnen het Rijk.

Het Rijk rapporteert dus op versnipperde wijze. Legitimiteits- en stakeholdervraagstukken kunnen versnippering in de hand werken vanwege de vooral ongereguleerde en vrijwillige elementen daarbij. Om de interne en externe vergelijkbaarheid te verhogen is het aan te raden een systematische benadering van duurzaamheidsverslaggeving te omarmen. Dit is in lijn met het lerende perspectief van het accountability-raamwerk van Bovens (2007).

Ligt in de ESRS een antwoord op de vraag hoe bovenstaande versnippering geminimaliseerd kan worden? Bij de uitvoering van het onderzoek werden twee potentiële mismatches geïdentificeerd. De ESRS lijkt inhoudelijk niet een-op-een toepasbaar bij het Rijk. De aangebrachte koppeling van ESRS-thema’s S2–S4 (Werknemers in de waardeketen, Getroffen gemeenschappen en Consumenten en eindgebruikers) met de duurzaamheidsinformatie van het Rijk bleek niet eenduidig. Een duidelijke scheiding tussen een getroffen gemeenschap en een eindgebruiker van de diensten van de overheid is soms niet te maken.

Een andere – potentiële – mismatch tussen de ESRS en het Rijk is het perspectief. De overheid richt zich op het creëren van beleid dat (mede) bevorderlijk is voor mens en milieu (de ‘keten’ bij een overheid is de maatschappij). Het Rijk heeft de meeste impact middels beleid, en in veel mindere mate door zijn bedrijfsvoering. Vanuit de CSRD is het perspectief echter het mitigeren van de (vaak negatieve) impact van de bedrijfsactiviteiten, zowel intern als in de waardeketen van bedrijven.

In het kader van het maatschappelijk contract en ‘accountability’ zou duurzaamheid naar onze mening vandaag de dag integraal onderdeel moeten uitmaken van goed openbaar bestuur. De Nederlandse code voor goed openbaar bestuur uit 2009 zou daarop moeten worden aangepast. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen duurzaamheid van de bedrijfsvoering (‘kleine d’) en duurzaamheid in het kader van het beleid richting samenleving (‘Grote D’) (Dees and De Jong 2024), laatstgenoemde mede te beschouwen vanuit duurzame ontwikkeling van het land als geheel – Brede Welvaart (‘Mega D’). Deze vormen van duurzaamheid zouden een vaste plek moeten krijgen in de duurzaamheidsverantwoording van ministeries, waarbij het gebruik van ESG-kaders de vergelijkbaarheid van de verslagen kan ondersteunen. Idealiter krijgt de essentie van deze duurzaamheidsinformatie een plaats in een geïntegreerd jaarverslag, waarin ook over de andere dimensies van goed openbaar bestuur verantwoording wordt afgelegd (Dees 2009).