In dit artikel wordt de ontwikkeling van de duurzaamheidsverslaggeving door de Nederlandse Rijksoverheid in de periode 2023–2024 onderzocht. Op basis van tekstanalysesoftware en zoektermen uit de European Sustainability Reporting Standards (ESRS), aangevuld met de conceptstandaarden van de International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), is een kwantitatieve vergelijking gemaakt met eerdere jaren. De resultaten laten zien dat in 2024 meer gerapporteerd wordt over de meeste duurzaamheidsthema’s uit de ESRS. Tegelijkertijd is de versnippering van duurzaamheidsinformatie (rapportagevormen, reikwijdte en kaders) over diverse rapportages onverminderd groot gebleven. De diepgang en reikwijdte van de rapportages blijken in 2024 op dezelfde wijze verbonden te zijn aan de specifieke beleidsvelden van de ministeries als in 2023. Opvallende inhoudelijke verschuivingen ontbreken grotendeels. De veranderde politieke context lijkt nauwelijks invloed te hebben gehad op de rapportages.

Duurzaamheidsverslaggeving, Rijksoverheid, ESG, ESRS

Een unieke dataset van twee jaar is samengesteld om uitingen van het Rijk over duurzaamheid te exploreren. De resultaten zijn van belang voor zowel beleidsmakers als voor opstellers van rapportages binnen de publieke sector.

Een uitspraak uit 2013 van de toenmalige Britse premier David Cameron zou luiden: “Get rid of all the green crap”. De uitspraak is nooit bevestigd door hem, maar ook niet ontkend (Mason 2013). De mogelijke uitspraak was toen ook al controversieel, maar in de huidige tijd zijn duurzaamheid en duurzaamheidsverslaggeving minder populair dan een paar jaar geleden. Met name in de VS staan klimaatmaatregelen en diversiteits- en inclusiemaatregelen door de politiek onder druk (Toe Laer 2025).

De afgelopen jaren is er veel gebeurd op het terrein van regelgeving voor duurzaamheidsverslaggeving door ondernemingen. Met de invoering van de Corpo­rate Sustainability Reporting Directive (CSRD) zijn grote beursgenoteerde Europese ondernemingen verplicht om vanaf het boekjaar 2024 verantwoording af te leggen over hun milieu-, sociale en governance-prestaties. Die verplichting is nog niet helemaal helder, omdat op het moment van schrijven van dit stuk verschillende Europese landen, waaronder Nederland, de CSRD formeel nog niet geïmplementeerd hebben, onder andere omdat min of meer gelijktijdig een pakket maatregelen werd voorgesteld om te snoeien in deze en andere duurzaamheidsrichtlijnen, de Omnibus (EC 2025). In dit artikel zullen we deze grote Europese beleidswijziging meenemen in onze analyse.

In de periode 2022–2025 is er veel gebeurd op het terrein van Europese regelgeving over duurzaamheidsverslaggeving door ondernemingen; van een grote uitbreiding van de Non-Financial Reporting Directive (NFRD) uitmondend in de CSRD, naar een plotselinge wijziging van de reikwijdte en een verlichting van de verslaggevingseisen volgens de Omnibus (Van Beest and Orij 2025). De politieke situatie in Europa is veranderd en de politieke druk om de lastendruk van duurzaamheidsverslaggeving voor ondernemingen te verlagen is groot.

De Europese Commissie is tot nu toe zeer actief op het gebied van duurzaamheidsverslaggeving, maar heeft geen eisen voor overheden opgesteld. Er is geen gestandaardiseerde en vergelijkbare duurzaamheidsrapportage binnen de publieke sector. IPSASB (2023) heeft aangegeven dat zij in 2025 de eerste duurzaamheidsstandaarden voor publieke organisaties wil publiceren, maar deze bevinden zich momenteel nog in de fase van ‘Exposure Draft’.

De zaken die spelen bij duurzaamheidsverslaggeving door overheden zijn veelzijdig, en minder eenduidig dan bij ondernemingen, hoewel die laatste groep ook diffuse prikkels en determinanten kent (Orij 2023). Publieke druk (Mol et al. 2024) en politieke druk (Bisogno et al. 2023) spelen een rol als determinant van duurzaamheidsverslaggeving, en centraal staat publieke verantwoording (Bovens (2005) en Vogelsang et al. (2025)). In dit onderzoek zal aan de hand van de rapportages van de Nederlandse rijksoverheid worden getoond welke ontwikkelingen er gaande zijn als het gaat om uitgebreidheid, versnippering (rapportagevormen, reikwijdte en kaders), doelgerichtheid, en wordt een eerste poging gedaan om een koppeling te leggen met de politieke ontwikkelingen in Nederland. De vragen die daarbij gesteld worden zijn de volgende:

• Wordt er uitgebreider of juist minder uitgebreid gerapporteerd over duurzaamheid in rapportages door de Rijksoverheid ten opzichte van eerdere metingen (Vogelsang et al. 2025)?
• Hoe staat het met de spreiding van rapportages over verschillende typen documenten waarin wordt gerapporteerd over duurzaamheid ten opzichte van een jaar eerder?
• Hoe rapporteren de verschillende ministeries en is daar een ontwikkeling in te bespeuren qua veranderde focus, eventueel in het kader van een veranderde politieke realiteit?

In het eerste deel van dit onderzoek is onderzocht over welke onderwerpen op het gebied van Environmental, Social en Governance (ESG) de Rijksoverheid nu al informatie verschaft, met een focus op de verschillen met het vorige jaar. Om vergelijkbaarheid met eerder onderzoek te vergroten, worden ook de ESG-onderwerpen uit de European Sustainability Reporting Standards (ESRS) (EC 2023) gehanteerd, omdat dat rapportagestelsel een actueel beeld geeft van de belangrijkste ESG-onderwerpen. We gebruiken dat voor ondernemingen opgestelde rapportagestelsel, omdat – zoals eerder genoemd – er nog geen stelsel bestaat voor overheden, zie ook Vogelsang et al. (2025).

In dit onderzoek zijn documenten bestudeerd die betrekking hebben op de kalenderjaren 2023 en 2024 als de meeste recente publicatiejaren. Uiteraard zijn voor beide jaren dezelfde documentcriteria gehanteerd om vergelijkbaarheid zoveel mogelijk te garanderen. Er wordt daarbij geen onderscheid gemaakt tussen beleids- en bedrijfsvoeringinformatie, net als in eerder onderzoek (Vogelsang et al. 2025).

De ontwikkeling van een stelsel dat voorschrijft hoe overheden over duurzaamheid kunnen rapporteren staat nog in de kinderschoenen. Het duurzaamheidsrapportagestelsel van de International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) is in 2024 als ‘Exposure Draft’ uitgezet, maar gaat alleen over klimaatgerelateerde informatieverschaffing. De IPSASB beoogt het verbeteren van verslaggeving door nationale overheden. De Nederlandse overheid zegt over het door de IPSASB ontwikkelde financiële rapportagestelsel: “Om goede verslaggevingsstandaarden voor de publieke sector, maar vooral voor de Rijksoverheid te kunnen ontwikkelen, volgt het ministerie de internationale ontwikkelingen op het gebied van financiële verslaggeving” (Ministerie van Financiën 2024). Er zijn geen uitingen vanuit het ministerie gevonden specifiek ten aanzien van de ‘Exposure Draft’.

Er zijn landen (bijvoorbeeld Schotland en Nieuw-Zeeland) die hun monitoring en rapportage, de ‘Beyond GDP’-thema’s en indicatoren verbinden aan de Sustainable Development Goals (SDG’s) (Jansen et al. 2024). Ook in Nederland heeft het Rijk de afgelopen jaren vooruitgang geboekt om Brede Welvaart en SDG’s te verbinden met de begrotings- en verantwoordingscyclus, zoals blijkt uit de toevoeging van de Brede Welvaart Factsheets aan de begroting- en verantwoordingscyclus van 2025. De Miljoenennota 2024 had bijvoorbeeld als ondertitel ‘Begroten voor brede welvaart’. In 2025 was er een andere focus, die wellicht de veranderde geopolitieke realiteit weerspiegelt. De ondertitel van de Miljoenennota 2025 luidde namelijk: ‘Begroten voor welvaart en stabiliteit.’

Naast de documenten voortkomend uit de begrotings- en verantwoordingscyclus zijn er diverse rapportages¹ waarin het Rijk en ministeries over duurzaamheid rapporteren (zoals de uit de Klimaatwet voortkomende Klimaatrapportage, of de departementoverstijgende Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk), maar die informatie wordt nergens volledig geïntegreerd. Andere rapportages, die een meer ad-hockarakter hebben, laten we hier buiten beschouwing.

Tabel 1 laat de verscheidenheid aan Rijksrapportages zien die duurzaamheidsinformatie bevatten, gekoppeld aan de gerelateerde regelgeving. De regelgeving is altijd algemeen, op de Klimaatwet na. Een duurzaamheidsrapportagestelsel dat zo breed is als de ESRS’en, bestaat niet voor overheden, en wordt ook niet verwacht van de Europese Commissie. Zoals over de rapportages in 2023 gesteld (Vogelsang et al. 2025), is een mogelijke versnippering te herkennen. Informatie is verspreid over verscheidene documenten en het beeld van de betrokken stakeholders is diffuus. Volgens de auteurs kan een dergelijke versnippering betekenen dat de informatie niet efficiënt tot stand komt, inconsistent is, en daardoor lastig vergelijkbaar is. Daarnaast menen de auteurs dat de documenten een beperkte directe relatie onderhouden met de financiële verslaggeving. Er lijkt weinig gehoor te zijn gegeven aan de oproep van de Algemene Rekenkamer voor integrated reporting (Accountant.nl 2021). Ons zijn geen ontwikkelingen op het terrein van integrated reporting bij de Rijksoverheid bekend.

Vergelijkbaarheid van duurzaamheidsprestaties is zonder focus in de verslaggeving uitdagend. Dat is één van de redenen dat we voor dit onderzoek voor de ESRS’en hebben gekozen als maatstaf om te onderzoeken hoe de Rijksoverheid over de in deze ESRS’en opgenomen ESG-thema’s rapporteert.

Verantwoording tegenover de Staten-Generaal over beleid, bedrijfsvoering en geld door het Rijk vindt jaarlijks plaats op de derde woensdag van mei: ‘Verantwoordingsdag’. Dan komen de verantwoordingsdocumenten, zoals genoemd in Tabel 1, beschikbaar. Verantwoording afleggen is de spiegel van het aanvaarden van verantwoordelijkheden, en heeft betrekking op de realisatie van die verantwoordelijkheden ten opzichte van de planning of begroting. Die verantwoordelijkheid en verantwoording kunnen wettelijk zijn geregeld, of – indien vrijwillig – gebaseerd zijn op verwachtingen van stakeholders, de maatschappij in brede zin en uit intrinsieke motivatie. Samengevat gaat het bij het afleggen van verantwoording over formele, informele en deels normatieve prikkels om het verschaffen van bepaalde informatie (Dees 2009). Duurzaamheidsverslaggeving is een van de middelen om verantwoording af te leggen.

In een niet veranderende wereld zijn er zijn twee veelgebruikte categorieën van theorieën; economische en sociaal-politieke. Een economische theorie is bijvoorbeeld de ‘agency theory’, maar die is hier minder relevant, en ook niet de theorie over het concept informatieasymmetrie (Mol et al. 2024). De sociaal-politieke theorieën zijn met name de legitimiteits-, accountability- en stakeholdertheorie. De sociaal-politieke theorieën zijn eventueel bruikbaar in dit artikel, ware het niet dat we de keuze hebben gemaakt om de verandering tussen 2023 en 2024 te duiden. De focus ligt daarbij op een vermeend verminderd draagvlak voor duurzaamheid in het huidige politieke klimaat. Draagvlak is een element uit de legitimiteitstheorie (Vogelsang et al. 2025).

Een element dat bruikbaar is vanuit de ‘accountability theory’ is het democratische perspectief. Daarbij geldt dat verantwoording afleggen over duurzaamheidskwesties nodig is (Van Boven 2007), om daarmee politieke zaken in te brengen. Aanvullend op ‘accountability’ bestaat er ook ‘felt accountability’. Dat ‘voelen’ of ervaren van de verantwoordelijkheid om verantwoording af te leggen wordt ook gevoed door een psychologisch contract op basis van een combinatie van formele en informele regels of verantwoordingsmechanismen. Informele mechanismen kunnen bestaan uit groepsnormen, culturele normen van een organisatie, en ook uit loyaliteit aan de leidinggevende en collega’s van een individu (Overman and Schillemans 2022).

Het ligt voor de hand om de verschillen tussen 2023 en 2024 te duiden aan de hand van de veranderde kijk op duurzaamheid in de westerse wereld, zoals de hierboven genoemde gewijzigde visie op duurzaamheid in de VS, en een verandering in het landsbestuur, van kabinet-Rutte IV in 2023 naar het kabinet-Schoof, dat regeerde tijdens Verantwoordingsdag in 21 mei 2024, het moment waarop de rapportages beschikbaar kwamen.

Er bestaat weinig onderzoek op dat terrein. Bourdin and Jacquet (2025) doen onderzoek in een paar Europese landen en spreken over het hinderen van duurzame vooruitgang (in Frankrijk) door gebrek aan politieke steun. Ze melden niet de mogelijke politieke tegenwerking. Bisogno et al. (2023) stellen dat linkse kiezers (in Spanje en Italië) meer betrokken zijn bij duurzame ontwikkeling en het milieu. Mol et al. (2024) stellen dat een politieke oriëntatie bij lokale overheden (in Nederland) te koppelen is aan rapportage over specifieke thema’s en aan transparantie over duurzaamheid in de breedte. Ook Carter and Clements (2015) trekken de duurzaamheidsambities van de (Britse) overheid in de richting van de verschillen in het politieke spectrum.

Mol et al. (2024, p. 447) stellen vast dat “het hebben van een linkse gemeenteraad tot een hogere transpa­rantiescore leidt, terwijl bij het college van burgemees­ter en wethouders juist een rechtse samenstelling dit effect heeft.” Op basis van scores per politieke partij in de Chapel Hill Expert Survey (Rovny et al. (2025) en Jolly et al. (2022)) kan worden gesteld dat de Nederlandse politiek in 2023 anders gekleurd was dan in 2024, dat het kabinet en de Tweede Kamer rechtser waren dan daarvoor. Indien de exploratieve uitkomst van Mol et al. (2024) ook opgaat voor het landsbestuur, dan zouden effecten voortkomend uit een rechtse Tweede Kamer (negatieve werking ten aanzien van transparantie) en een rechts kabinet (positieve werking ten aanzien van transparantie) elkaar tegenwerken en geen effect hebben.

Samenvattend is het voor de hand liggend dat de politieke kleur van de bestuurlijke leiding invloed kan hebben op duurzame ambities van een overheid en op duurzaamheidsverslaggeving door die overheid. Onze onderzoeks­objecten zijn ministeries en die zijn in aantal beperkt, waardoor we slechts een klein aantal waarnemingen hebben. Daardoor is een beperkte statistische toetsing mogelijk. In het kader van dit onderzoek is onderzocht in hoeverre er verschillen tussen de jaren bestaan en of deze verschillen verband houden met de politieke oriëntatie van de verantwoordelijke minister van het ministerie.

Duurzaamheidsinformatie komt uit diverse bronnen, zie Tabel 1. Begrotingen zijn geen verantwoordingsinstrument, maar volgens Van Helden and Reichard (2019) zijn ze wel belangrijk voor gebruikers van overheidsinformatie, in het bijzonder politici. We kiezen hier voor een brede aanpak van de zoektocht naar duurzaamheidsinformatie, en daarom vallen zowel informerende begrotingen als verantwoordingsdocumenten onder het onderzoek.

Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van openbaar beschikbare specifieke documenten van de Nederlandse Rijksoverheid over 2024, zie Tabel 1. De documenten zijn handmatig verzameld van websites van de Rijksoverheid. Op basis van de voornoemde criteria zijn 92 relevante documenten onderzocht (84 door Vogelsang et al. (2025)). Het onderzoek is beperkt tot de ministeries. Er is geen onderscheid gemaakt tussen duurzaamheid vanuit beleids- en bedrijfsvoeringperspectief. Beide perspectieven worden van belang geacht.

De documenten zijn onderzocht met gebruik van de tekstanalysesoftware van ATLAS.TI. De te zoeken begrippen zijn gebaseerd op sleutelbegrippen in de ESRS’en, zoals in Vogelsang et al. (2025), aangevuld met synoniemen.² Deze werkwijze is in beginsel grofmazig en kijkt vooral naar de grote lijnen. Door het gebruik van ATLAS.TI kon deze grofmazige aanpak enigszins verfijnd worden. ATLAS.TI geeft per keer dat een begrip of woord gevonden wordt de context weer. Op basis van die werkwijze zijn zoektermen aangescherpt en vals-positieve resultaten zijn verwijderd. De zoektermen zijn gevalideerd, zoals in Vogelsang et al. (2025).

In het onderzoek van Vogelsang et al. (2025) is geconstateerd dat het definiëren van S1–S4 in de commercieel gerichte ESRS niet eenduidig is door te vertalen naar de situatie van een overheid. Om deze belemmering op te heffen zijn definities geformuleerd die als basis kunnen dienen om onderscheid te maken tussen de S-standaarden voor overheden.

De definities, zoals opgenomen in Tabel A1, voor S1 (Eigen Personeel) en S2 (Werknemers in de waardeketen) zijn gebaseerd op de ESRS. De definities van S3 (Gemeenschappen) en S4 (Consumenten en eindgebruikers) zijn afgeleid van de Exposure Draft Climate-related Disclosures van de IPSASB (2024); dit is een verfijning van meetmethodologie ten opzichte van eerder onderzoek (Vogelsang et al. 2025) IPSASB richt zich specifiek op overheden en maakt vanzelfsprekend onderscheid tussen bedrijfsvoering en beleidsvoering. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen directe effecten van de bedrijfsvoering op gemeenschappen (‘own operation’) en effecten van beleid op eindgebruikers (‘public policy programs’). Dit onderscheid wordt verder verduidelijkt aan de hand van het type interactie.

Bij directe effecten van bedrijfsvoering ondervinden gemeenschappen de impact van overheidsactiviteiten of -processen vaak ongevraagd en soms onbedoeld (neveneffect). De impact van beleid manifesteert zich wanneer eindgebruikers, vrijwillig of verplicht, gebruikmaken van overheidsdiensten of andere vormen van output. In de Tabel A1 in de bijlage zijn de definities opgenomen, die zijn gebaseerd op de hiervoor genoemde overwegingen.

Indien mogelijk maken we gebruik van statistische toetsen om de geconstateerde verschillen tussen 2023 en 2024 te onderbouwen. Vanwege de kleine dataset maken we alleen gebruik van zogenaamde ‘univariate’ toetsen, waardoor de samenhang met meerdere variabelen of mogelijke causaliteit niet ondersteund wordt. We gebruiken toetsen die gemiddelden tussen de jaren met elkaar vergelijken. Met die werkwijze toetsen we statistisch of de politieke oriëntatie van de belangrijkste minister van een ministerie samenhangt met verschillen tussen ministeries en tussen de jaren.

Dit onderzoek richt zich, zoals eerder aangegeven, vooral op de verschillen tussen 2023 en 2024, en dan met name op de relatieve verschillen, omdat absolute verschillen potentieel weinig zeggend zijn. In sommige gevallen zijn er meer gegevens beschikbaar, waardoor absolute getallen vervuild kunnen zijn. Op enkele plekken zullen we de absolute getallen wel duiden.

De beperkingen (grofmazig onderzoek, alleen openbare documentatie, geen onderscheid tussen beleids- en bedrijfsvoeringinformatie) die bij eerder onderzoek bestonden (Vogelsang et al. 2025) zijn niet opgeheven, maar door meerdere waarnemingen is de uitbreiding van de dataset wel een verrijking. Daarentegen is de dataset nog wel te klein voor stevige statistische analyses en conclusies. Ook is er niet naar andere verschillen gekeken dan tussen de jaren 2023 en 2024, gebaseerd op het effect van de grotere politieke veranderingen in de wereld, terwijl er nog allerlei andere concepten als oorzakelijke verbanden kunnen worden aangemerkt. Bij een dergelijk klein onderzoek met weinig waarnemingen is er geen mogelijkheid om zogenoemde controlevariabelen mee te nemen. Een deel van die controlevariabelen bestaat uit interne gegevens, zoals informele normen binnen organisaties. Bij onderzoek op het terrein van externe verslaggeving is dat een ingecalculeerde beperking.

In dit onderzoek zijn de verschillen tussen rapportages met duurzaamheidsinformatie van de Nederlandse Rijksoverheid onderzocht, waarbij tevens de koppeling is gelegd met de ontwikkelingen in de wereld (met name Europa) en in Nederland in het bijzonder. De centrale onderzoeksvragen die daarbij gesteld werden hebben betrekking op (1) de uitgebreidheid van duurzaamheidsrapportages door het Rijk, (2) de spreiding over typen rapporten en de mogelijke versnippering, en (3) de vraag of recente politieke veranderingen zichtbaar doorwerken in de rapportages.

De Nederlandse Rijksoverheid rapporteert in de kern op consistente wijze over duurzaamheid in zowel bedrijfsvoering als beleid. De rapportages over 2024 wijken slechts in beperkte mate af van die van het voorgaande jaar. Wel worden er meer begrippen gehanteerd dan in 2023, met een enigszins gewijzigde verdeling over de ministeries. Opvallend zijn de relatief grote verschillen in de verdeling over de typen rapportages. Van de wens van de Algemene Rekenkamer uit 2021, namelijk een toename van integrated reporting, lijkt vooralsnog geen sprake. De versnippering is onverminderd groot en is in vergelijking met 2023 niet afgenomen.

Inhoudelijk zijn er vooral verschuivingen in het socia­le domein te vinden, en bij bepaalde ministeries hebben die zich sterker gemanifesteerd dan bij andere ministeries. Dit kan te maken hebben met definitieverschillen ten opzichte van het voorgaande onderzoek. Een deel van de ministeries is doelgericht; zij rapporteren over de ESG-onderwerpen die direct verband houden met hun eigen beleidsterrein. Daarin hebben zich geen grote verschuivingen voorgedaan.

De veranderde geopolitieke en maatschappelijke realiteit lijkt slechts in beperkte mate door te werken in de ESG-rapportages van de Nederlandse Rijksoverheid. Mogelijk is er sprake van een vertraging, waardoor effecten pas zichtbaar zijn over een langere periode. Een alternatieve verklaring is dat ministeries zich op het gebied van duurzaamheidsverantwoording beperkt laten leiden door de politieke actualiteit. Eventuele andere verklaringen voor de huidige wijze van rapporteren over duurzaamheid, zoals robuustheid van bestaande verantwoordingsstructuren of culturele aspecten, zijn niet onderzocht.