Corresponding author: Rick Anderson ( rick.anderson@planet.nl ) Academic editor: Chris Knoops
© 2018 Rick Anderson.
This is an open access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License (CC BY-NC-ND 4.0), which permits to copy and distribute the article for non-commercial purposes, provided that the article is not altered or modified and the original author and source are credited.
Citation:
Anderson R (2018) De implementatie van opgavegericht werken binnen gemeenten. Maandblad Voor Accountancy en Bedrijfseconomie 92(5/6): 167-175. https://doi.org/10.5117/mab.92.25518
|
Deze bijdrage betreft een onderzoek dat is uitgevoerd naar de implementatie van opgavegericht werken binnen vier gemeenten. Hoewel de vier gemeenten opgavegericht werken formeel hebben vastgesteld als organisatieprincipe, blijken drie van deze gemeenten in de praktijk niet opgavegericht te werken. De perceptie van de medewerkers lijkt daarbij bepalender dan de formeel vastgestelde sturingsvorm. Het naast elkaar hanteren van verschillende organisatieprincipes kan de ruimte voor een divergerende perceptie vergroten. Bij de gemeente waarbij wel opgavegericht wordt gewerkt, zijn de gemeenteraadsleden minder positief over deze manier van werken dan de externe partijen.
Opgavegericht werken kan tot een verhoogde tevredenheid leiden bij externe actoren. Het is echter van belang dat de organisatie opgavegericht werken eenduidig definieert en niet positioneert naast andere organisatieprincipes, opdat medewerkers een eenduidig beeld hebben van deze werkwijze. Daarnaast is het van belang om juist ook raadsleden en externen te betrekken bij deze werkwijze.
Opgavegericht werken is binnen gemeenten en provincies de laatste jaren in toenemende mate gemeengoed geworden. De meeste provincies, maar ook steeds meer gemeenten nemen opgavegericht werken op in hun sturingsfilosofie, hun doelstellingen en in hun beoogde manier van samenwerken. Opgavegericht werken impliceert ambtelijke flexibiliteit, samenwerken met externe actoren, het bereiken van maatschappelijke effectiviteit, et cetera. De vraag rijst of opgavegericht werken daadwerkelijk tot een nieuwe stijl van werken leidt. Deze vraag is niet alleen relevant voor het management en het bestuur van een gemeente of een provincie, maar tevens voor controllers die werkzaam zijn in deze organisaties. Als opgavegericht werken de overgang beoogt van new public management naar new public governance, zal de implementatie van opgavegericht werken consequenties hebben voor de interne organisatie en de manier waarop samenwerking met externen wordt aangegaan. Dit vereist dan tevens een andere opzet van de controlfunctie. Dit artikel brengt verslag uit van een onderzoek dat in 2017 is uitgevoerd naar de implementatie van opgavegericht werken binnen een viertal gemeenten. Het artikel gaat in op de opzet van het onderzoek. Vervolgens worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd en worden deze resultaten van een analyse voorzien. Het artikel sluit af met enkele conclusies. Eerst wordt echter ingegaan op de vraag wat onder opgavegericht werken kan worden verstaan en wat de achtergrond van opgavegericht werken is.
In de praktijk van decentrale overheden worden verschillende definities gehanteerd voor opgavegericht werken, die soms overlappen met andere organisatieprincipes, zoals projectmatig werken. “Opgavegericht werken is een overkoepelend begrip voor een werkwijze die in ontwikkeling is en waarvoor nog geen eenduidig concept bestaat”, zo merken sommigen voorzichtig op (
Sommige definities van opgavegericht werken kennen weliswaar een overlap met de definitie van projectmatig werken, maar voegen hier wel nieuwe elementen aan toe: “Bij deze organisatievorm wordt gestuurd vanuit de verschillende maatschappelijke opgaven in plaats vanuit verschillende beleidssectoren. Per opgave wordt een opgaveteam samengesteld dat samen met externe personen of organisaties zich volledig richt op het realiseren van de opgave” (
Het besluit om opgavegericht te gaan werken wordt in sommige gevallen door het management van een gemeente genomen, maar ook wel door het college of door de gemeenteraad. Veelal is het besluit om anders te gaan werken ingegeven door de constatering, dat de onvoorspelbaarheid van ontwikkelingen een adaptief vermogen vereist, waarbij tevens verbindingen moeten worden gelegd met externe actoren (
Opgavegericht werken kan begrepen worden door het begrip in een historische context te plaatsen. Gelet op de ambities van opgavegericht werken, ligt het begrip dicht aan tegen het internationale concept public value (
Opgavegericht werken vereist tevens een ander ontwerp van de controlfunctie. Een interne organisatie die is opgebouwd op basis van opgaven, terwijl deze opgaven ook nog eens aan verandering onderhevig zijn, laat zich moeilijker vertalen naar statische budgetten, grootboekschema’s en eenduidig budgethouderschap. Een organisatie die actief samenwerking aangaat met externen zal daarnaast een andere visie op verantwoorden en rapporteren moeten ontwikkelen. In zijn algemeenheid kan verondersteld worden dat bij het vervagen van organisatiegrenzen een andere visie op de controlfunctie noodzakelijk kan zijn.
Voor dit onderzoek wordt opgavegericht werken gedefinieerd als een organisatieprincipe, waarbij maatschappelijke opgaven in samenwerking met externe actoren worden gedefinieerd en gerealiseerd en waarbij medewerkers en bestuurders op basis van deze opgaven worden gepositioneerd en aangestuurd. De begripsbepaling stelt de combinatie van organiseren op basis van opgaven en de samenwerking met externe actoren dus centraal en als onderscheidend ten opzichte van projectmatig werken en ten opzichte van reguliere participatie of inspraak.
Tabel
Begripsbepaling.
Definitie | Interactie | Organisatie |
---|---|---|
Opgavegericht werken | Definitie en realisatie doelstellingen in samenwerking met externen. | Positionering en aansturing op basis van opgaven. |
Projectmatig werken | Definitie en realisatie doelstellingen primair intern. | Positionering en aansturing op basis van opgaven. |
Klassiek | Definitie en realisatie doelstellingen primair intern. | Positionering en aansturing op basis van vakinhoudelijke indeling (monodisciplinair). |
De centrale vraagstelling van het onderzoek is als volgt geformuleerd:
Hoe wordt opgavegericht werken binnen gemeenten geïmplementeerd en hoe wordt opgavegericht werken gewaardeerd?
De implementatie van een organisatieprincipe kent een aantal stappen die ook in dit onderzoek gevolgd worden (vgl.
Vervolgens is het de bedoeling dat medewerkers weten welk principe de organisatie formeel hanteert (stap 2) (
Omdat definities nogal verschillend kunnen worden ingekleurd, is het de bedoeling dat medewerkers ook dezelfde beelden hebben bij dit vastgestelde en kenbare organisatieprincipe en de werkwijze daarbij (stap 3). Immers, als medewerkers een geheel ander beeld hebben bij de werkwijze die volgens hen officieel is vastgesteld, loopt de implementatie spaak (
Daarna moet er conform het vastgestelde organisatieprincipe daadwerkelijk gewerkt worden (stap 4). Pas daarna kan de waardering worden gerelateerd aan dit organisatieprincipe (stap 5).
Een organisatieprincipe kan zeer breed worden opgevat. Zo kan een organisatieprincipe betrekking hebben op een bepaalde stijl van werken, een beoogde cultuur, een vorm van aansturing, de positionering van bestuur ten opzichte van de ambtelijke organisatie, etc. Onderkend wordt, dat ook opgavegericht werken een omvangrijke impact kan hebben. Zo zal deze nieuwe inrichting ongetwijfeld gevolgen hebben voor de cultuur binnen de organisatie, de manier waarop de samenwerking tussen een college en een ambtelijke organisatie wordt vormgegeven, etc. Ter afbakening van dit onderzoek is echter het accent gelegd op de interne verantwoordingsstructuur en op de mate van externe samenwerking. Uiteraard ontneemt een dergelijke afbakening een volledig beeld van de gevolgen die de implementatie van opgavegericht werken kan hebben.
De bovenstaande stappen die genomen moeten worden om tot een adequate implementatie te komen, zijn ontleend aan eerder onderzoek naar implementatie (
Het onderzoek betreft een vergelijkende casestudie, waarvoor vier middelgrote gemeenten zijn geselecteerd (tussen de 40.000 en 80.000 inwoners). Iedere gemeente is onafhankelijk van elkaar onderzocht. Pas daarna is een vergelijkende analyse uitgevoerd, waarbij gezocht is naar verklaringen voor overeenkomsten en verschillen (
De operationalisatie van het onderzoek kan als volgt worden samengevat. Eerst is bij de vier gemeenten bezien welk organisatieprincipe de gemeente officieel hanteert (stap 1). Het kan namelijk zijn, dat naast het opgavegericht werken ook andere organisatieprincipes worden gehanteerd. Hiertoe zijn de formeel vastgestelde documenten (organisatieverordeningen, begrotingen, et cetera) geraadpleegd en zijn gesprekken gevoerd met het management (vgl.
Vervolgens is een aantal medewerkers gevraagd welk organisatieprincipe de gemeente formeel volgens hen hanteert (stap 2). Per gemeente zijn hiervoor ad random vijf medewerkers geïnterviewd. Ook is gevraagd aan te geven wat onder het aangegeven organisatieprincipe wordt verstaan (stap 3). Het kan dus zijn dat medewerkers in stap 2 een formeel vastgesteld organisatieprincipe aangeven (bijvoorbeeld opgavegericht werken), maar dat bij de vraag in stap 3 wat zij onder dat principe verstaan, zij een beschrijving geven die volgens het begrippenkader eerder aansluit op een ander principe (bijvoorbeeld projectmatig werken).
Daarna is bij 10 andere medewerkers per gemeente (eveneens ad random geselecteerd) gevraagd naar het organisatieprincipe dat in de praktijk wordt gehanteerd (stap 4). Hiertoe zijn bewust andere medewerkers uitgenodigd om de beantwoording uit stap 3 te verifiëren.
Stap 2, 3 en 4 zijn uitgevoerd aan de hand van het begrippenkader uit tabel 1 op basis waarvan een vragenlijst is opgesteld. De interviews zijn gestructureerd afgenomen. In stap 2 mochten de medewerkers zelf het formeel gehanteerde principe aangeven. In stap 3 en 4 zijn de vragen dusdanig vormgegeven, dat de interviewer zelf de gepercipieerde en gehanteerde principes kon plaatsen in het begrippenkader. Het benoemen van de medewerkers van de formeel vastgestelde organisatieprincipes, hun invulling daarvan en de daadwerkelijke doorwerking in de praktijk, is bepaald aan de hand van de twee elementen die in dit begrippenkader centraal staan voor de mate van opgavegericht werken: de mate waarin de realisatie van doelstellingen plaatsvindt in samenwerking met externen en de mate waarin de aansturing verloopt op basis van opgaven. Hiermee wordt het begrip organisatieprincipe weliswaar geoperationaliseerd, maar tevens beperkt. Gekeken is naar de verantwoordingsstructuur binnen de gemeente en de basis van deze structuur (discipline of opgave). Daarnaast is gekeken naar de manier waarop doelstellingen geformuleerd en gerealiseerd worden (in samenwerking met externen of enkel door de gemeente zelf). Ieder interview eindigde met het vaststellen van één of meer organisatieprincipes: in stap 2 de principes die volgens de medewerkers formeel worden gehanteerd, in stap 3 de perceptie die medewerkers hierbij hebben (dit kunnen dus andere principes zijn), in stap 4 de daadwerkelijk gehanteerde principes (dit kunnen weer andere principes zijn).
De waardering voor opgavegericht werken kan worden afgeleid aan de hand van de tevredenheid die niet alleen bij het management, maar ook bij bijvoorbeeld raadsleden en externen (zoals wijkcommissies) aanwezig is (
Omdat er altijd een bepaalde mate van tevredenheid dan wel ontevredenheid bij actoren aanwezig is, kan het effect van een implementatie het best gemeten worden bij een organisatie die eerst klassiek was georganiseerd en sinds twee jaar het organisatieprincipe van opgavegericht werken heeft geïmplementeerd. De tevredenheidsmeting moet zich dan richten op het verschil tussen de oude situatie en de nieuwe situatie, die is ontstaan na de implementatie van het nieuwe organisatieprincipe. Daartoe is bij raadsleden, wijkcommissies en management op twee momenten een enquête uitgezet naar de tevredenheid over het gehanteerde organisatieprincipe (stap 5). De enquête is begin 2015 en medio 2017 bij dezelfde raadsleden (11 per gemeente), managers (3 per gemeente) en wijkcommissieleden (11 per gemeente) uitgezet. Daarbij is gevraagd naar de tevredenheid over de samenwerking bij het formuleren en realiseren van doelstellingen en opgaven. In beide jaren zijn dezelfde vragen gesteld. De enquêtes zijn aangevuld met vier interviews: twee interviews zijn afgenomen bij raadsleden, twee bij wijkcommissieleden. Raadsleden worden als interne actoren aangemerkt, wijkcommissies als externe partners. Aangezien niet iedere medewerker in gelijke mate een extern gerichte functie heeft, is met betrekking tot de waardering en samenwerking ervoor gekozen de enquête voor te leggen aan het management van de gemeenten.
Evenals bij de selectie van medewerkers, is bij raadsleden, wijkcommissieleden en management geen selectie gemaakt naar discipline, type opgave, achtergrond of anderszins.
De resultaten van het onderzoek zijn samengevat in tabel 2.
Resultaten.
Gemeente 1 | Gemeente 2 | Gemeente 3 | Gemeente 4 | |
---|---|---|---|---|
Formeel organisatieprincipe | Opgavegericht | Opgavegericht en projectmatig | Opgavegericht en projectmatig | Opgavegericht en projectmatig |
Formeel organisatieprincipe volgens medewerkers | Opgavegericht | Opgavegericht en projectmatig | Projectmatig | Opgavegericht en projectmatig |
Beoogde invulling organisatieprincipe volgens medewerkers | Formulering en realisatie doelstelling met externen. Aansturing op basis van opgaven. | Formulering doelstelling met externen. Realisatie doelstelling intern. Aansturing op basis van opgaven, maar ook monodisciplinair. | Formulering en realisatie intern. Aansturing op basis van opgaven. | Formulering en realisatie doelstelling met externen. Aansturing op basis van opgaven, maar ook monodisciplinair. |
In de praktijk | Formulering en realisatie met externen. Aansturing op basis van opgaven. | Formulering en realisatie intern. Aansturing op basis van vakinhoudelijke indeling. | Formulering en realisatie intern. Aansturing op basis van opgaven. | Formulering en realisatie intern. Aansturing op basis van vakinhoudelijke indeling. |
Tevredenheid management | Tevreden. | Zeer tevreden. | Tevreden. | Zeer tevreden. |
Tevredenheid raadsleden | Ontevreden. | Geen verschil t.o.v. vorige situatie. | Tevreden. | Geen verschil t.o.v. vorige situatie. |
Tevredenheid wijkcommissies | Tevreden. | Ontevreden. | Geen verschil t.o.v. vorige situatie. | Ontevreden. |
De verandering in tevredenheid bij wijkcommissies en raadsleden (laatste twee rijen uit tabel 2) wordt weergegeven in tabel 3.
Verandering in tevredenheid.
Gemeente 1 | Gemeente 2 | Gemeente 3 | Gemeente 4 | |||||
---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Op een schaal van 1 tot en met 10, waarbij 1 het minst tevreden en 10 het meest tevreden is. | 2015 | 2017 | 2015 | 2017 | 2015 | 2017 | 2015 | 2017 |
Gemiddelde beoordeling wijkcommissieleden bij het formuleren van doelstellingen (N = 11) | 4,5 | 7,5 | 5,2 | 2,9 | 5,2 | 5,0 | 4,8 | 2,8 |
Gemiddelde beoordeling wijkcommissieleden bij het realiseren van doelstellingen (N = 11) | 4,4 | 7,7 | 5,6 | 4,1 | 5,0 | 5,5 | 5,7 | 3,5 |
Gemiddelde beoordeling raadsleden bij het formuleren van doelstellingen (N= 11) | 5,1 | 3,3 | 5,2 | 5,5 | 5,2 | 7,0 | 4,8 | 4,5 |
Gemiddelde beoordeling raadsleden bij het realiseren van doelstellingen (N = 11) | 5,1 | 3,6 | 5,6 | 4,9 | 5,0 | 7,5 | 5,7 | 5,5 |
De formele organisatieprincipes corresponderen in de vier gemeenten met de begrippen die voor dit onderzoek worden gehanteerd (zie tabel 1). Het management van de vier gemeenten hanteert dezelfde definities als die in het begrippenkader van tabel 1 worden gebruikt. Eén gemeente heeft het opgavegericht werken als enig organisatieprincipe formeel ingevoerd. De andere drie gemeenten combineren opgavegericht werken met projectmatig werken.
De medewerkers zijn over het algemeen goed bekend met de formeel vastgestelde principes. In gemeente 3 heeft men het opgavegericht werken als formeel organisatieprincipe minder op het netvlies en wordt de stelling betrokken dat de gemeente formeel enkel projectmatig werkt.
Op de vraag wat het organisatieprincipe of de -principes nu precies betekenen, wordt een aantal opmerkelijke antwoorden gegeven. Binnen gemeente 1 wordt de definitie gegeven die ook in dit onderzoek wordt gehanteerd: de formulering en realisatie vindt plaats in samenwerking met externen, terwijl de aansturing op basis van opgaven plaatsvindt. Ook gemeente 3, waarbij medewerkers denken formeel projectmatig te werken, sluit de invulling van dit begrip aan op het begrippenkader: de formulering en realisatie van doelstellingen vindt intern plaats, terwijl de aansturing op basis van opgaven geschiedt. Lastiger wordt het bij gemeente 2, waar men denkt formeel opgavegericht en projectmatig te werken. Bij deze gemeente vindt de formulering van doelstellingen weliswaar in samenwerking met externen plaats, maar de realisatie van deze doelstellingen vindt intern plaats. De aansturing verloopt mede op basis van de klassieke sectorale monodisciplinaire indeling, aldus het beeld dat de medewerkers bij gemeente 2 hebben van de beoogde werkwijze. Bij gemeente 4 ziet men voor opgavegericht en projectmatig werken eveneens mogelijkheid voor monodisciplinaire aansturing.
De vertaalslag naar de daadwerkelijke praktijk is niet geheel eenduidig. Bij de gemeenten 2 en 4 vindt de formulering en realisatie van doelstellingen in de praktijk intern plaats en baseert men de aansturing op basis van de klassieke sectorale disciplinaire indeling. Bij gemeente 1 en 3 verloopt de vertaalslag conform het sturingsprincipe dat de medewerkers voor ogen stond.
Het management is in alle gemeenten tevreden (soms zelfs zeer tevreden) over de doorgevoerde verandering van organisatieprincipes (zie tabel 2). Raadsleden zien niet altijd verschil. Een uitzondering hierop is gemeente 3, die in de praktijk projectmatig werkt. Hier zijn de raadsleden tevreden over. Bij gemeente 1, die in de praktijk opgavegericht werkt, zijn de raadsleden ontevreden. Opmerkelijk is evenzeer de reactie van de wijkcommissies. De wijkcommissies zijn bij gemeente 2 en 4 ontevreden, bij gemeente 3 zien zij geen verschil en bij gemeente 1 zijn deze commissies tevreden.
De formeel vastgestelde organisatieprincipes, die corresponderen met het gehanteerde begrippenkader, zijn over het algemeen bekend bij de medewerkers. De medewerkers van de verschillende gemeenten vullen deze principes soms afwijkend van het begrippenkader in. De verklaring hiervoor kan gezocht worden in de verschillende kenmerken van de vier gemeenten. Aangezien de vier gemeenten in politieke samenstelling, omvang en ligging niet al te zeer verschillen, ligt dit echter minder voor de hand. Een andere verklaring kan liggen in de constatering, dat één gemeente slechts één organisatieprincipe hanteert, terwijl de andere drie gemeenten een combinatie van principes hanteren. Bij twee van deze drie gemeenten percipiëren de medewerkers deze combinaties ook daadwerkelijk. Dit geeft kennelijk ruimte voor een invulling die afwijkt van de definities van het management. Waar medewerkers een combinatie van opgavegericht werken met projectmatig werken zien (gemeente 2 en 4), ziet men de realisatie van doelstellingen soms meer als een interne aangelegenheid en niet zozeer als een opgave die in samenwerking met externen gerealiseerd kan worden (gemeente 2), terwijl de aansturing mede plaatsvindt op basis van de oorspronkelijke sectorale indeling (gemeente 2 en 4). Waar medewerkers slechts één sturingsprincipe zien (gemeente 1 en 3), vullen zij de definitie van dat principe meer in lijn met het management in.
De indruk wordt verder gewekt dat niet zozeer de formeel vastgestelde organisatieprincipes bepalend zijn, maar de organisatieprincipes die volgens de medewerkers formeel zijn vastgesteld. Bij gemeente 3 hadden de medewerkers de indruk dat enkel projectmatig werken als principe was vastgesteld en werd vervolgens het organisatieprincipe in lijn met projectmatig werken ingekleurd, hoewel de gemeente zowel projectmatig als opgavegericht werken formeel had vastgesteld als principes.
De ruimte voor invulling die ontstaat bij een gepercipieerde combinatie, werkt nog sterker door in de praktijk. In de praktijk wordt bij de twee gemeenten (2 en 4), die formeel projectmatig werken combineren met opgavegericht werken en waarbij de medewerkers deze combinatie ook als zodanig percipiëren, nog steeds georganiseerd en gestuurd op basis van de oude sectorale indeling. Bovendien vindt de formulering en realisatie van doelstellingen in de praktijk van deze twee gemeenten veelal intern (dus niet in samenwerking met externe partijen) plaats.
Geconstateerd kan worden dat als medewerkers een combinatie van sturingsprincipes percipiëren, uiteindelijk het gevaar ontstaat dat men in de praktijk terugvalt op het klassieke model. Deze constatering wordt ook door anderen bevestigd: “De neiging is groot de diversiteit te bestrijden en de organisatie te standaardiseren. Vaak worden instrumenten en werkwijzen uit het eerste paradigma (het klassieke sturingsprincipe, RA) dominant verklaard voor de hele organisatie, ook als het gaat om de aanpak van vraagstukken uit het tweede of zelfs derde paradigma” (
Analyse resultaten.
Gemeente 1 | Gemeente 2 | Gemeente 3 | Gemeente 4 | |
---|---|---|---|---|
Formeel organisatieprincipe | Opgavegericht | Opgavegericht en projectmatig | Opgavegericht en projectmatig | Opgavegericht en projectmatig |
Formeel organisatieprincipe volgens medewerkers | Opgavegericht | Opgavegericht en projectmatig | Projectmatig | Opgavegericht en projectmatig |
Beoogde invulling organisatieprincipe volgens medewerkers | Formulering en realisatie doelstelling met externen. Aansturing op basis van opgaven. | Formulering doelstelling met externen. Realisatie doelstelling intern. Aansturing op basis van opgaven, maar ook monodisciplinair. | Formulering en realisatie intern. Aansturing op basis van opgaven. | Formulering en realisatie doelstelling met externen. Aansturing op basis van opgaven, maar ook monodisciplinair. |
Sturingsprincipe in de praktijk | Opgavegericht | Klassiek | Projectmatig | Klassiek |
Tevredenheid raadsleden | Ontevreden. | Geen verschil t.o.v. vorige situatie. | Tevreden. | Geen verschil t.o.v. vorige situatie. |
Tevredenheid wijkcommissies | Tevreden. | Ontevreden. | Geen verschil t.o.v. vorige situatie. | Ontevreden. |
Bij de gemeenten die de facto klassiek blijven werken, zien de raadsleden logischerwijs weinig verschil. De wijkcommissies zijn hier ontevreden over, hetgeen kan samenhangen met de verwachtingen die zijn gewekt bij de introductie van opgavegericht werken, zo kan uit de interviews worden afgeleid. De gemeente 1, waar opgavegericht werken in zijn meest zuivere vorm is geïmplementeerd, scoort het hoogst in tevredenheid onder de wijkcommissies. Raadsleden zijn hier beduidend minder tevreden. Dit kan verklaard worden doordat raadsleden sterk betrokken zijn bij het intern formuleren en realiseren van doelstellingen, nadat zij zelf de wensen van inwoners in kaart hebben gebracht en hebben gearticuleerd naar gemeentelijk beleid (
Opgavegericht werken kan gedefinieerd worden als een organisatieprincipe, waarbij maatschappelijke opgaven in samenwerking met externe actoren worden gedefinieerd en gerealiseerd en waarbij medewerkers en bestuurders op basis van deze opgaven worden gepositioneerd en aangestuurd.
Binnen vier gemeenten, waarbij twee jaar geleden opgavegericht werken als formeel organisatieprincipe is vastgesteld, is onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop opgavegericht werken is geïmplementeerd. Het onderzoek heeft een aantal stappen gevolgd die tijdens de implementatie van een organisatieprincipe genomen moeten worden. Zo is eerst bezien in hoeverre de gemeente daadwerkelijk opgavegericht werken als formeel organisatieprincipe heeft vastgesteld. Vervolgens is bezien wat medewerkers denken dat formeel is vastgesteld. Daarna is onderzocht welke invulling medewerkers geven aan de principes die in hun ogen formeel zijn vastgesteld. Tot slot is onderzocht hoe daadwerkelijk in de praktijk wordt gewerkt en hoe raadsleden en wijkcommissieleden de werkwijze beoordelen.
Op basis van vier gemeenten kunnen uiteraard geen generaliseerbare conclusies worden getrokken. Toch zijn enkele verklaringen denkbaar voor de mate waarin de gemeenten opgavegericht werken hebben geïmplementeerd (of juist hier in mindere mate in zijn geslaagd). De vier gemeenten die sinds twee jaar formeel opgavegericht werken, laten een verschillend beeld in implementatie en waardering zien. Dit kan samenhangen met verschillende factoren, zoals de politieke samenstelling van het college, de omvang van de gemeente, etc. De resultaten laten zich echter het meest consistent verklaren door de constatering dat sommige van de vier gemeenten opgavegericht werken combineren met andere organisatieprincipes, zoals projectmatig werken.
Niet zozeer het formeel vastgelegde organisatieprincipe, maar wat de medewerkers denken dat formeel is vastgesteld, is bepalend voor het vervolg van de implementatie. Een gemeente waarbij formeel opgavegericht werken gecombineerd wordt met projectmatig werken, maar waarbij de medewerkers het idee hebben dat enkel projectmatig wordt gewerkt, blijkt uiteindelijk enkel projectmatig te werken.
Een gepercipieerde combinatie van verschillende organisatieprincipes biedt ruimte voor een invulling door medewerkers die afwijkt van de definities die door het management van de gemeente worden gehanteerd. Dergelijke gepercipieerde combinaties blijken in de praktijk uiteindelijk weinig effectief. De facto worden in de praktijk dan doelstellingen intern geformuleerd en gerealiseerd en vindt de aansturing plaats op basis van de oorspronkelijke sectorale monodisciplinaire indeling: men valt terug op het klassieke organisatieprincipe. Raadsleden zien vervolgens weinig verschil ten opzichte van de oude klassieke situatie, terwijl wijkcommissies ontevreden zijn: de verwachtingen bij wijkcommissies waren bij de aankondiging van opgavegericht werken wellicht te hoog gespannen.
De gemeente die formeel enkel opgavegericht is gaan werken en geen combinatie zoekt met andere organisatieprincipes, blijkt in de praktijk als enige daadwerkelijk opgavegericht te werken. Deze gemeente weet doelstellingen in samenwerking met externen te formuleren en te realiseren, terwijl ook de aansturing plaatsvindt op basis van opgaven. Raadsleden kunnen dit overigens als bedreigend ervaren, zeker als zij minder betrokken zijn bij die externe samenwerking. Wijkcommissies zijn echter tevreden over deze manier van werken.
Geconcludeerd kan worden dat niet alles wat opgavegericht werken wordt genoemd, ook daadwerkelijk opgavegericht werken is. Gemeenten die opgavegericht werken in hun beleid hebben geformaliseerd, werken niet altijd daadwerkelijk opgavegericht in de praktijk. Met name waar opgavegericht werken gecombineerd wordt met andere organisatieprincipes, kan de praktijk snel afwijken van de oorspronkelijke formele doelstellingen die men met opgavegericht werken beoogt.
Ook kan geconcludeerd worden dat opgavegericht werken een positief effect kan hebben op de perceptie die externen hebben van de samenwerking met gemeenten. Raadsleden kunnen deze manier van werken echter als bedreigend ervaren en kunnen terughoudend zijn ten opzichte van deze manier van werken. Opgavegericht werken schept ook verwachtingen bij externen. Deze verwachtingen worden niet altijd waargemaakt als opgavegericht werken in de perceptie van medewerkers wordt gecombineerd met andere organisatieprincipes en de gemeente uiteindelijk gewoon volhardt in een klassieke sturing.
Zo beschouwd kan men beter één organisatieprincipe vaststellen dan een combinatie van principes. Dit zou de implementatie van het beoogde principe wellicht ten goede kunnen komen. Daarnaast is van belang dat tijdens de implementatie erop wordt toegezien, dat management en medewerkers dezelfde begrippen hanteren voor dezelfde organisatieprincipes en hier ook op eenzelfde manier betekenis aan geven. Tot slot lijkt het raadzaam om raadsleden en externe partijen hierin mee te nemen. Op deze manier kunnen te hoge verwachtingen wellicht realistisch worden bijgesteld.
Het onderzoek heeft zich niet expliciet gericht op de controlfunctie binnen de vier gemeenten. Aangezien in drie van de vier gemeenten het opgavegericht werken de facto niet is geïmplementeerd, lijkt het niet aannemelijk dat de controlfunctie in deze gemeenten wezenlijk is gewijzigd. Het zou echter zonder meer waardevol zijn, om in een vervolgonderzoek juist bij de gemeente waar opgavegericht werken wel is geïmplementeerd te bezien, in hoeverre de controlfunctie binnen deze gemeente is gewijzigd. Daarbij zou de vraag aan de orde kunnen komen hoe de controlfunctie het best kan worden vormgegeven om aan te sluiten op een organisatie die georganiseerd is op basis van opgaven en waarbij organisatiegrenzen vager zijn geworden.
Dr. Rick Anderson is als onderzoeker verbonden aan EIFFEL.