De laatste decennia worden we geteisterd door veel boekhoudschandalen. Deze term omvat zowel financiële fraudes, verslaggevingsfouten (accounting failures) als controlefouten (audit failures). Camfferman (2015, p. 218–219) geeft als definitie van het begrip boekhoudschandaal: “het in opspraak komen van een onderneming wanneer publiekelijk betoogd wordt dat, beoordeeld naar toepasselijke normen voor externe financiële verslaggeving, gerechtvaardigde belangen bij de verslaggeving in ernstige mate zijn geschonden door doen of nalaten van degenen die verantwoordelijkheid dragen voor deze verslaggeving”. De definitie omvat geen fouten bij de controle of het samenstellen van jaarrekeningen door accountants. Deze reken ik echter wel tot het begrip boekhoudschandaal.

In den lande kennen we een lange geschiedenis van boekhoudschandalen waarbij het startpunt veelal de Pincoffs-affaire (1879) is (De Vries 1984, pp. 34–36; Langendijk 2011, p. 305). Daarna is er een schier oneindige reeks van boekhoudschandalen waarbij de laatste decennia de heftigheid in ernst en omvang steeds groter lijkt te worden. De maatschappij trilt nog na van Imtech (2012) en de eerste grote bevindingen met betrekking tot Steinhoff zijn recent bekend geworden. Volgens PWC (2019) gaat het om een fraude van 6,5 miljard euro.

Volgens het Conceptual Framework (CF) van de IASB (2018) zijn er twee functies van jaarrekeningen:

• “to provide financial information about the reporting entity that is useful to existing and potential investors, lenders and other creditors in making decisions relating to providing resources to the entity” (alinea 1.2). Zie ook IAS 1.9 maar dan gericht op economische beslissingen. Het gebied is derhalve uitgebreid van economische naar alle beslissingen in het herziene CF.
• “Information about how efficiently and effectively the reporting entity’s management has discharged its responsibilities to use the entity’s economic resources helps users to assess management’s stewardship of those resources” (alinea 1.22). Het laatste komt ook terug in IAS 1.9: “Financial statements also show the results of the management’s stewardship of the resources entrusted to it”.

De stewardship-functie (rekenschapsfunctie) is op de valreep nog opgenomen in het herziene CF (2018). Deze rekenschapsfunctie is nogal eng geïnterpreteerd wat blijkt uit de volgende zin uit het CF: “Such information is also useful for predicting how efficiently and effectively management will use the entity’s economic resources in future periods. Hence, it can be useful for assessing the entity’s prospects for future net cash inflows” (alinea 1.22).

Het Stramien (gebaseerd op het voormalige CF) is veel evenwichtiger en geeft een veel prominentere positie voor de rekenschapsfunctie ten opzichte van de ‘decision usefulness’-functie van de jaarrekening.

Het Stramien wijdt twee alinea’s aan de ‘decision usefulness’-functie van de jaarrekening en één alinea aan de rekenschapsfunctie van de jaarrekening waarbij de laatste ook een deels andere richting heeft dan in het CF. Volgens het Stramien (alinea 14) tonen jaarrekeningen de resultaten van het door het bestuur gevoerde beheer, of de verantwoording door het bestuur voor de aan haar toevertrouwde middelen. Gebruikers die het beheer of de verantwoording door het bestuur wensen te beoordelen doen dat om economische beslissingen te kunnen nemen; deze beslissingen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit het aanhouden dan wel verkopen van het belang in de onderneming of de herbenoeming of vervanging van het bestuur.

Met name het beoordelen van het bestuur wat kan leiden tot herbenoeming of vervanging is in de Nederlandse context van groter belang dan in het CF van de IASB. Het beleid van het bestuur van grote (ter beurze genoteerde) ondernemingen is soms onderwerp van maatschappelijk debat waarbij door de politiek en de media de vraag wordt opgeworpen of dit beleid wel correct is. Dit is een maatschappelijke rekenschapsfunctie die verder gaat dan de rekenschapsfunctie via de jaarrekening maar wel in het verlengde daarvan ligt. Hierbij kan gedacht worden aan de maatschappelijke rekenschapsfunctie van ING (poortwachter om corruptie te voorkomen via haar bank: compliance boven commercie in plaats van commercie boven compliance). Op 23 april 2019 kwam dit bij ING symbolisch tot uitdrukking door het niet verlenen van decharge door de meerderheid van de aandeelhouders (62,5%). met betrekking tot het door de leiding gevoerde beleid (zie accountant.nl 24 april 2019).

Deze (maatschappelijke) rekenschapsfunctie komt voorts terug in integrated en sustainability reporting dat een weergave moet zijn van de mate waarin het bestuur van ondernemingen duurzaam opereert qua strategie en operaties (zie onder meer Hurks et al. 2015).

Een ander gevolg van het voorop stellen van de ‘decision usefulness’-functie van de jaarrekening is dat het empirisch onderzoek op het terrein van externe verslaggeving zeer sterk gericht is op kapitaalmarktstudies waarbij in navolging van Ball and Brown (1968) een niet aflatende stroom is ontstaan van ‘value relevance’-studies die maar moeten aantonen dat bepaalde informatie in de jaarrekening waarderelevant is voor wijzigingen in beurskoersen. De focus van het onderzoek zou veel meer moeten naar of de rekenschapsfunctie wel gediend is met bepaalde informatie in de jaarrekening.

Een ander fenomeen dat het gevolg is van het voorop stellen van de ‘decision usefulness’-functie van de jaarrekening is dat sommige accountingonderzoekers tot de conclusie komen dat ‘earnings management’ goed kan zijn (Scott 2012). Met name gaat het dan om rommelen in de jaarrekening van het huidige jaar in het licht van de winst van het huidige jaar als een (goede) voorspeller van de toekomstige persistente winsten. Dit argument gaat volledig voorbij aan het feit dat via de jaarrekening van het huidige jaar de ondernemingsleiding rekenschap moet afleggen over haar beheersdaden. Daarvoor is benodigd het daadwerkelijk in dit jaar gemaakte resultaat en het daaruit voortvloeiende vermogen en kasstromen.

Boekhoudschandalen hebben vaak betrekking op jaarrekeningen die niet getrouw zijn. Toch is dit niet altijd het geval. De nieuwsgaring gaat nog wel eens aan de haal met een boekhoudschandaal. Het is aan rechters (na een volledige rechtsgang) om te beoordelen in een rechtstaat of een jaarrekening getrouw is en/of de controle (of samenstelling) van een jaarrekening onjuist is geweest. Zo zijn twee leden van de Raad van Bestuur (RvB) van Ahold niet veroordeeld in Nederland voor een onware geconsolideerde jaarrekening volgens NL GAAP (in het bijzonder artikel 2:336 Sr) wat betreft het integraal consolideren van vier joint ventures, maar onder meer wel voor het achterhouden van vitale informatie aan de accountant (de zogenaamde ‘side letters’) en vals ondertekenen van een ‘Letter of Representation’ (zie Langendijk 2011, p. 321). Ook is het niet altijd duidelijk of jaarrekeningen niet getrouw zijn en wel of niet goed zijn gecontroleerd omdat tijdens juridische trajecten op een gegeven moment wordt geschikt door partijen (zie Pheijffer and Zetteler 2019). Dit geldt ook voor de rol van commissarissen en de RvB (zie onder meer de schikking door SHV Holdings met betrekking tot de rol van de commissarissen van Econcern en de individuele schikkingen van leden van de RvB van Econcern) (zie Het Financieele Dagblad, 6 november 2018, p. 6). Dit wordt maatschappelijk betreurd omdat dan niet (volledig) wordt vastgesteld in welke mate een jaarrekening een getrouw beeld geeft en of wel of niet dit getrouwe beeld adequaat is gecontroleerd. Vaak is een schikking vergezeld van het zinnetje: we betalen de schikking maar bekennen geen schuld aan het euvel, wat leidt tot maatschappelijk onbehagen zeker als het bedrag van de schikking zeer hoog is. Recentelijk is gesuggereerd om een schikking gepaard te laten gaan met maatregelen door de organisatie om het euvel te bestrijden en dat zou dan ook weer moeten worden gecontroleerd (een zogenaamd reclasseringssysteem).

Indien na de vaststelling van de jaarrekening blijkt dat een materiële fout zodanig is dat de jaarrekening in ernstige mate tekortschiet in het geven van het in artikel 2:362 lid 1 BW bedoelde inzicht, is artikel 2:362 lid 6 BW van toepassing. Dit artikel bepaalt dat het bestuur omtrent het in ernstige mate tekortschieten van het inzicht onverwijld bericht aan de leden of aandeelhouders. Het bestuur legt een mededeling daaromtrent neer ten kantore van het handelsregister. Bij de mededeling wordt een accountantsverklaring gevoegd, indien de jaarrekening overeenkomstig artikel 2:393 BW is onderzocht. In ernstige mate tekortschieten werd in het verleden een fundamentele fout genoemd en is ernstiger dan een materiële fout.

Transacties met verbonden partijen en de toelichting daaromtrent kan leiden tot een niet getrouw beeld van de jaarrekening (zie onder meer InnoConcepts en Steinhoff.).

Een saillant voorbeeld is een energiebedrijf (werkzaam in Drenthe en Overijssel). In de jaarrekeningen 2007, 2008, 2009, 2010 werd telkenmale onder het hoofd Verbonden partijen de volgende tekst opgenomen:

“Naast de maatschappijen die onder de groepsverhoudingen zijn vermeld, zijn er op grond van de bestaande regelgeving geen nadere vermeldingen onder dit hoofd te doen.”

Er bleken tal van transacties van relatieve betekenis met verbonden partijen te zijn die niet gemeld waren in de toelichting. De Rechtbank Noord-Nederland (ECLI: NL: RBNNE: 2018:392) komt tot de conclusie dat er sprake is van vier onware jaarrekeningen ex artikel 336 Sr. Art 336 Sr luidt als volgt: “de koopman, de bestuurder, beherende vennoot of commissaris van een rechtspersoon of vennootschap, die opzettelijk een onware staat of een onware balans, winst- en verliesrekening, staat van baten en lasten of toelichting op een van die stukken openbaar maakt of zodanige openbaarmaking opzettelijk toelaat, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie”.

Accountants zijn primair van belang omdat zij jaarrekeningen controleren (of samenstellen) en daardoor zekerheid toevoegen aan het getrouwheidsgehalte van jaarrekeningen (zie ook Mautz and Sharaf 1961).

De wetgever geeft in artikel 2:393 lid 3 aan wat de functie is van accountants bij jaarrekeningen.

• De accountant onderzoekt of de jaarrekening het in artikel 362 lid 1 vereiste inzicht geeft;
• De accountant gaat na, of de jaarrekening aan de bij en krachtens de wet gestelde voorschriften voldoet (in de praktijk betekent dit volgens talloze uitspraken van de AK en het Cbb dat de accountant tevens nagaat of de jaarrekening voldoet aan de vigerende Richtlijnen van de RJ);
• De accountant gaat na of het bestuursverslag overeenkomstig BW Titel 9 (en in de praktijk volgens RJ 400) is opgesteld en met de jaarrekening verenigbaar is (dit houdt in dat het getrouwe beeld van de jaarrekening correspondeert en niet afwijkt van het getrouwe beeld van het bestuursverslag ex artikel 2:391 lid 1 BW en RJ 400);
• De accountant gaat na of het bestuursverslag in het licht van de tijdens het onderzoek van de jaarrekening verkregen kennis en begrip omtrent de rechtspersoon en zijn omgeving, materiële onjuistheden bevat, en of de in artikel 392 lid 1, onderdelen b tot en met f, vereiste gegevens zijn toegevoegd.

Een niet aflatende discussie is of accountants ook een (grotere) rol moeten hebben bij het opsporen van fraude (zie onder meer Van Buuren 2018; VEB 2019). Beckman (2007, p. 27) pleitte al voor een veel zwaardere rol voor fraudedetectie bij de controle van de jaarrekening en baseerde zich daarbij op een oude volksmores die onder meer blijkt uit het volgende gedichtje.

‘Als ik ‘n accountant zie loopen,

Dan slaat mij het harte zoo raar,

Dan denk dat dra een falsaris;

Zijn vrijheid zal missen een jaar.’

(Markus 1904, p. 264).

De verwachtingskloof ten aanzien van fraudedetectie is er blijkbaar al meer dan een eeuw…

Ik onderschrijf de mening van Beckman (2007) en de VEB (2019). Om aan de maatschappelijke verwachtingen te voldoen moet de accountant meer werkzaamheden tijdens de controle en het samenstellen verrichten om de fraudedetectie te vergroten. Er moet een forensisch deskundige aan elke controleopdracht worden toegevoegd. Hierdoor wordt de kans groter dat het aantal boekhoudschandalen zal verminderen.

Ook is er in Nederland veel kritiek op accountants wat blijkt uit rapporten van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) (zie onder meer AFM 2017) ten aanzien van onderzochte controledossiers, maar veel belangrijker is het wel of niet goed functioneren van accountants bij de niet aflatende reeks van ernstige boekhoudschandalen. Dit geldt ook in het Verenigd Koninkrijk (VK) zoals recentelijk als gevolg van het boekhoudschandaal bij bouwbedrijf Carillion. De maatschappij lijkt te vinden dat accountants boekhoudschandalen moeten voorkomen (en zeker niet moeten faciliteren c.q. stimuleren door een gebrekkige controle).

Ik benader de positie van accountants vanuit het domeinmonopolie dat accountants van de wetgever hebben verkregen (BW Titel 9 art. 393).

Accountants hebben een domeinmonopolie voor de controle van jaarrekeningen. Elk jaar komt dit type werkzaamheden terug. Middelgrote en grote rechtspersonen zijn verplicht om hun jaarrekeningen jaarlijks te laten onderwerpen aan een controle door een accountant. De markt voor de wettelijke accountantscontrole wordt wat beursfondsen betreft in zeer sterke mate gedomineerd door de Big 4-accountantskantoren. Dit deel van het domeinmonopolie wordt derhalve verdeeld door slechts vier accountantskantoren. Hierbinnen is het voor andere accountantskantoren met een OOB-vergunning (dat zijn er twee in Nederland: BDO en Mazars) uitermate lastig om de controle van beursfondsen te verzorgen. ^5,5 Bij grote financiële instellingen in Nederland wordt de keuze feitelijk nog verder beperkt omdat hiertoe KPMG en EY zijn toegerust en in mindere mate PWC. Dit maakt dat de keuze, zeker voor het bestuur van beursfondsen buitengewoon beperkt is en de marktwerking daardoor wordt belemmerd. Er wordt in dit kader wel gesproken over een ‘lui’ oligopolie met als rafelrand dat deze Big 4-accountantskantoren ‘too big to fail’ zijn. Een teloorgang zoals met Arthur Andersen is onmogelijk omdat de markt dan nog slechts drie aanbieders kent voor de controle van beursfondsen.

De accountant oefent een belangrijke poortwachtersfunctie uit voor de maatschappij. Hij voegt zekerheid toe aan het getrouwe beeld van de jaarrekening en gaat na of de jaarrekening en het bestuursverslag voldoen aan wet- en regelgeving. Het domeinmonopolie is onverbrekelijk verbonden met deze taak van publiek belang. Zonder poortwachtersfunctie geen domeinmonopolie, net zoals dit het geval is bij notarissen, alsook gerechtsdeurwaarders en curatoren (zie Ter Voert and Beenakkers 2016, p. 57). Notarissen, gerechtsdeurwaarders, curatoren en accountants zijn enerzijds te beschouwen als (semi)openbare ambtenaren die exclusief met een aantal wettelijke taken zijn belast en anderzijds zijn zij zelfstandige beroepsbeoefenaren die hun diensten aanbieden in concurrentie met andere aanbieders (van dezelfde beroepsgroep).

Voor deze beroepen geldt ook in meer of mindere mate dat zij deze wettelijke taken combineren met andere beroepsbeoefenaren die geen domeinmonopolie en geen poortwachtersfunctie hebben in één en dezelfde organisatie. Dat kan tot perverse prikkels leiden omdat voor de poortwachters sprake is van een maatschappelijke functie en voor de andere beroepsbeoefenaren zonder poortwachtersfunctie in deze multi service-organisaties puur en alleen een commercieel doel voorop staat. Te denken valt aan accountantskantoren met controlerende accountants, samenstellende accountants, fiscalisten en consultants. Dit leidt bij boekhoudschandalen wel tot de lokroep om accountantskantoren op te delen naar ‘audit only’-kantoren, omdat er alsdan geen vermenging is van de poortwachtersfunctie (en domeinmonopolie) met de puur commerciële tak van fiscalisten en consultants die geen poortwachtersfunctie vervullen (en geen domeinmonopolie hebben). De VEB (2019) pleit dan ook in een brief aan de Commissie Toekomst Accountancy voor ‘audit only’-accountantskantoren. Het is de vraag of dit de boekhoudschandalen zal mitigeren, omdat de basisonevenwichtigheid blijft bestaan dat accountants worden benoemd en betaald door de gecontroleerde organisatie.⁶

Wie betaalt bepaalt.

Ik zou willen voorstellen om voor beursgenoteerde organisaties, gemeenten, provincies, woningcorporaties, onderwijsinstellingen, pensioenfondsen, zorginstellingen, banken, verzekeringsmaatschappijen en netbeheerders de controleopdracht te laten verlenen door de respectievelijke koepelorganisaties. Deze type organisaties vervullen allen een belangrijke maatschappelijke functie. Ook de betaling moet dan door deze koepelorganisaties worden verricht (het intermediair model).

Deze controles zouden zich ook moeten laten kenmerken door minder tijdsdruk, minder budgetdruk en minder commerciële druk. Het laatste wordt aanzienlijk gemitigeerd door verder wettelijk vast te leggen dat deze accountantsorganisaties geen adviesdiensten mogen verlenen aan deze organisaties.

Sinds 2014 wordt door accountants in Nederland een uitgebreide controleverklaring afgegeven bij OOB’s (zie Brouwer et al. 2016; Eimers et al. 2019) voor empirisch onderzoek met betrekking tot de inhoud van deze verklaringen). Deze uitgebreide controleverklaringen zijn een vooruitgang omdat zij veel beter dan de standaardcontroleverklaring aangeven wat de accountant zoal aan werkzaamheden heeft verricht en met welke (deel)resultaten. Op deze wijze wordt door de accountant op een goede wijze verantwoording afgelegd over haar poortwachtersfunctie en wordt adequaat rekenschap afgelegd richting maatschappelijke verkeer. Het ware aan te bevelen om deze uitgebreide controleverklaring ook in te voeren bij middelgrote en grote rechtspersonen, non-profit organisaties en overheidsorganisaties. Op deze wijze wordt alsdan ook in deze marktsegmenten door de accountant verantwoording afgelegd over haar poortwachtersfunctie. Ook zouden de samenstellingsverklaringen van accountants nog informatiever kunnen worden gemaakt, door meer in te gaan op de concrete werkzaamheden van de accountant en de resultaten daarvan.

Maar alleen meer communiceren via de uitgebreide controleverklaring als oplossing voor de boekhoudschandalen (en daaraan gekoppeld het functioneren van accountants), zoals gesuggereerd door Suijs (2019) is niet voldoende. Met meer transparantie wordt het basisprobleem: de boekhoudschandalen, niet opgelost, maar wel rekenschap afgelegd door accountants wat hun controle (samenstellen) betreft.