De Autoriteit Financiële Markten (AFM) houdt sinds 2006 doorlopend toezicht op accountantsorganisaties op grond van de Wet Toezicht Accountantsorganisaties (Wta). De AFM heeft invulling gegeven aan haar toezicht op accountantsorganisaties door zowel onderzoek te doen naar de opzet en werking van het stelsel van kwaliteitsbeheersing van accountantsorganisaties als naar de kwaliteit van de controles aan de hand van de controledossiers. In 2019 is het toezicht van de AFM op accountantsorganisaties tot twee keer toe beoordeeld. Zowel het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) als de Commissie Toekomst Accountancysector (CTA) hebben de AFM daarbij bekritiseerd. In deze bijdrage gaan de auteurs nader in op de inrichting van dit toezicht op accountantsorganisaties en de kritiek daarop.

Toezicht, accountantsorganisaties, zorgplicht

Deze bijdrage is relevant voor beleidsmakers, toezichthouders en accountants bij het verder vorm geven van het toezicht op accountantsorganisaties.

De Autoriteit Financiële Markten (AFM) houdt sinds 2006 doorlopend toezicht op accountantsorganisaties op grond van de Wet Toezicht Accountantsorganisaties (Wta). De AFM heeft met betrekking tot haar toezichtsrol tot op heden vooral gekozen voor een toonzetting die wijst op ernstig falen van accountants die belast zijn met de wettelijke jaarrekeningcontrole (AFM 2014; 2017). Van der Zanden merkt in dit verband op: “de uitlatingen van de AFM, waarbij gesuggereerd wordt dat sprake is van grote wantoestanden, missen echter nogal eens een deugdelijke grondslag (zoals dat in accountantstermen heet) en zijn daardoor niet effectief” (Van der Zanden 2018). Dit roept de vraag op of de AFM de perceptie rondom de wettelijke controle beïnvloedt met de wijze waarop zij invulling geeft aan het toezicht.

In 2019 is het toezicht op accountantsorganisaties door de AFM tot twee keer toe beoordeeld. Zo heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in juni 2019 geconcludeerd dat de AFM de Wta met betrekking tot de zorgplicht van een accountantsorganisatie verkeerd uitlegt. Met haar uitspraak bekritiseert het CBb de manier waarop de AFM al jarenlang toezicht houdt op de accountantssector (CBb 2019a; 2019b). Ook de Commissie Toekomst Accountancysector (CTA) bekritiseert de AFM. De CTA concludeert in haar eindrapport dat “de AFM in haar communicatie de confronterende toonzetting te lang heeft doorgezet, ondanks het feit dat de sector wel aanzienlijke maatregelen heeft genomen om de kwaliteit te verbeteren en er aanwijzingen zijn dat dit ook, zij het langzaam, tot verbetering leidt. De commissie ziet dat de AFM aanpassingen in haar toezicht overweegt. Dit betreft zowel de focus van haar toezicht – van dossierbeoordeling naar een meer integrale beoordeling van het kwaliteitsbeheersingssysteem, mede naar aanleiding van de genoemde uitspraak van het CBB – als de toonzetting. Dat is positief en de commissie meent dat er alle aanleiding is om een dergelijke aanpassing ook snel door te voeren.” (CTA 2020).

In deze bijdrage gaan wij nader in op de inrichting van het toezicht op accountantsorganisaties door de AFM en beantwoorden wij de vraag of de AFM haar toezicht invult op de wijze zoals het toezicht oorspronkelijk bedoeld is. Daartoe staan wij in paragraaf 2 allereerst kort stil bij de aanleiding van het toezicht. Vervolgens geven wij in paragraaf 3 de wetgeschiedenis weer. In paragraaf 4 gaan wij nader in op het toezicht op de naleving van de zorgplicht. De uitspraken van de rechtbank en het CBb inzake voornoemd geschil omtrent de zorgplicht komen in paragraaf 5 aan de orde en in paragraaf 6 laten wij ons licht schijnen op de rapporten van de CTA. Wij besluiten deze bijdrage met enkele conclusies in paragraaf 7.

Het toezicht op accountantsorganisaties is ontstaan naar aanleiding van een aantal geruchtmakende incidenten in het begin van dit millennium. Verslaggevingsfraude bij onder andere Enron, Tyco en WorldCom en het teloorgaan van accountantskantoor Andersen, hebben geleid tot het invoeren van de Sarbanes Oxley Act van 2002 in de Verenigde Staten. Deze wet maakte een einde aan elke vorm van zelfregulering door het accountantsberoep met het introduceren van de Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB).² Dit orgaan vaardigt controlestandaarden uit, houdt toezicht en legt disciplinaire maatregelen op. Om een ‘level playing field’ te waarborgen zijn ook niet-Amerikaanse accountantsorganisaties die ondernemingen controleren met een beursnotering in de Verenigde Staten onderworpen aan de inspecties van de PCAOB. Vanuit de Europese Unie (EU) is destijds felle kritiek gerezen op de extraterritoriale werking van het Amerikaanse toezichtregime. Naast enkele incidenten in de EU (waaronder Ahold in 2003 en Parmalat in 2004) is dit een belangrijke reden geweest om ook in de EU extern toezicht op accountants te introduceren (Richtlijn 78/660/EEG and 83/349/EEG). Dit heeft in Nederland in 2006 geleid tot de Wta. Deze wet heeft tot doel de publieke functie van de accountantsverklaring te waarborgen en het vertrouwen in de financiële markten te bevorderen. Om dit doel te bereiken worden in de Wta regels gesteld voor accountantsorganisaties en accountants die wettelijke controles verrichten.

Het toezicht van de AFM was oorspronkelijk vooral preventief van aard en zag daarmee op de te verstrekken vergunning (MvT 2003/2004, p.16; Brink 2019). Dit zou kunnen verklaren waarom de memorie van toelichting (waarin het wetsvoorstel voor de Wta wordt toegelicht, ‘MvT’) nauwelijks informatie bevat over de inrichting van het toezicht en het toezichtmodel. Er wordt dienaangaande verwezen naar het Platform Toezicht Accountantsorganisaties (MvT 2003/2004, p.16). Het platform is destijds op verzoek van het ministerie van Financiën door de AFM ingericht, met als doel in een brede samenstelling de voorbereiding van het toezicht ter hand te nemen. Het Platform Toezicht Accountantsorganisaties heeft in dat verband de werkgroep Toezichtstrategie verzocht een voorstel te formuleren hoe de toezichtstrategie vorm te geven.³

Ten aanzien van de inrichting van het toezicht en het toezichtmodel volgt uit de MvT dat het toezicht zich met name zou moeten richten op het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisaties. Het al dan niet voldoen aan de zogenaamde zorgplicht van artikel 14 van de Wta (zorgplicht) wordt eveneens gerelateerd aan dit stelsel. De zorgplicht houdt volgens de MvT in dat de accountantsorganisatie de randvoorwaarden dient te creëren voor het functioneren van haar externe accountants en maatregelen dient te treffen, indien dit functioneren niet langer strookt met de gestelde eisen (MvT 2003/2004, p.16).⁴ De borging van de kwaliteit van de verantwoordelijke externe accountant, en daarmee van de accountantsverklaring, stoelt dus in belangrijke mate op de kwaliteit van de binnen de accountantsorganisatie getroffen waarborgen ten aanzien van het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Zodoende zal de AFM zich een oordeel moeten vormen over de wijze waarop binnen het stelsel van kwaliteitsbeheersing uitwerking en borging is gegeven aan de vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit van de externe accountant (CBb 2019a; 2019b). De zorgplicht van de accountantsorganisatie betreft daarmee een verplichting om ervoor te zorgen dat het afgeven van accountantsverklaringen uitsluitend geschiedt door externe accountants die voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels.

Via de zorgplicht kan de AFM haar handhavingsinstrumentarium aanwenden jegens de accountantsorganisatie in het geval een externe accountant niet voldoet aan de voorschriften van de wet (MvT 2003/2004, p. 49). Het CBb overweegt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wta zou kunnen worden opgemaakt dat het handhavingsinstrumentarium dat de AFM ten dienste staat eerst en vooral tot doel heeft de accountantsorganisatie die naar aanleiding van geconstateerde tekortkomingen niet onverwijld gepaste maatregelen neemt ertoe te bewegen dat alsnog te doen (CBb 2019a; 2019b; MvT 2003/2004, p.16). In geval van incidenten, zoals tekortkomingen in een verrichte controle, wordt nadrukkelijk gewezen op de mogelijkheid van de AFM om aan de accountantskamer bezwaren tegen individuele accountants voor te leggen (MvT 2003/2004, p.18).

Met betrekking tot het onderzoek naar de individuele controledossiers wijzen wij erop dat in de oorspronkelijke Wta geen aandacht werd besteed aan het controledossier. Pas bij de latere wijziging van de Wta, ter implementatie van richtlijn nr. 2006/43/EG, is artikel 48a opgenomen in de Wta (Wijziging Wta 2007/2008). Lid 3 van dit artikel luidt: “De Autoriteit Financiële Markten baseert haar beoordeling ten minste op een toetsing van een selectie van controledossiers.” Uit het feit dat in de oorspronkelijke wet en MvT niet werd gesproken over onderzoek naar individuele controledossiers, maar slechts over kwaliteitsbeheersingssystemen, volgt naar onze mening dat toetsing van controledossiers moet worden bezien in het kader van het onderzoek naar de werking van het kantoorbrede stelsel van kwaliteitsbeheersing.

De AFM zal zich dus een oordeel moeten vormen over het stelsel van kwaliteitsbeheersing van een accountantsorganisatie en over de wijze waarop binnen dat stelsel uitwerking en borging is gegeven aan de normen die de Wta oplegt (vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit van de externe accountant). Het Platform Toezicht Accountantsorganisatie adviseerde destijds de reguliere onderzoeken van de AFM te richten op:

1. De opzet van het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatie en de naleving van deze procedures door de dagelijks beleidsbepalers van de accountantsorganisatie en de bij die organisatie werkzame of daaraan verbonden accountants en andere ingevolge de wet aangewezen sleutelfiguren. Hiertoe dienen de opzet en werking van de kantoorbrede procedures te worden beoordeeld.
2. De naleving van de normen met betrekking tot het controleproces (inclusief het oordeelsvormingsproces van de accountant). Dergelijk onderzoek vindt voornamelijk plaats aan de hand van dossieronderzoek.
3. Beoordeling opzet en werking van de inspecties.⁵

4.1 Onderzoek naar het stelsel van kwaliteitsbeheersing

De AFM (2010) heeft naar aanleiding van haar reguliere onderzoek van 2010 de nodige leemten gerapporteerd met betrekking tot:

• de kwaliteitsbewaking c.q. werkzaamheden van de compliance officer;
• het periodieke interne kwaliteitsonderzoek van afgeronde controleopdrachten (interne review);
• opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling (OKB).

Uit het rapport over 2013 blijkt dat OOB-vergunninghouders in het algemeen in opzet een toereikend stelsel van kwaliteitsbeheersing en -bewaking hebben, maar dat het systeem in onvoldoende mate werkt (AFM 2014). Vervolgens concludeert de AFM in 2017 dat de implementatie en borging van de verandertrajecten bij de onderzochte OOB-accountantsorganisaties te langzaam gaat. De informatie van het bestuur om te sturen op kwaliteit is onvoldoende en de effecten worden onvoldoende gemonitord terwijl het stimuleren van gewenst gedrag meer inzet vraagt. Ook wordt geconstateerd dat de impact van de ingestelde Raden van Commissarissen groter kan en dat het toezicht op het kwaliteitsbeleid onvoldoende is (AFM 2017). Dergelijke bevindingen impliceren een noodzakelijke verbetering van elementen van de kwaliteitsbeheersing respectievelijk kwaliteitsbeleid om blijvend aan de zorgplicht te voldoen. De AFM heeft de afgelopen jaren in verband met ontoereikende kwaliteitsbeheersing een aantal accountantsorganisaties sancties opgelegd (zie Tabel 1).

Tabel 1.Download as CSV 

Sancties in verband met ontoereikende kwaliteitsbeheersing *)

Organisatie en periode	Boete (eur)	Overweging
KPMG, 2008–2009	871.000 en 10.000	Onvoldoende beleid om de opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling (OKB) te verbeteren en onjuiste en onvolledige procedures ten aanzien van de OKB.
EY, 2009–2010	217.810	De compliance officer heeft onvoldoende toegezien op de naleving van de bij of krachtens de Wta gestelde regels.
EY, 2015–2016	165.000	Bij OOBs controles zijn ook andere werkzaamheden dan controlediensten verricht (onafhankelijkheidsovertreding).
Baker Tilly Berk 2014–2017	900.000	De beheerste en integere bedrijfsvoering werd niet gewaarborgd (cliëntacceptatie en continuering).

*) Zie: https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/doelgroepen/accountantsorganisaties/publicaties/handhaving-tuchtzaken

4.2 Onderzoek naar de naleving normen controleproces

Als onderdeel van het toezicht onderzoekt de AFM een selectie van controledossiers om vast te stellen of de wettelijke controle van voldoende kwaliteit is geweest.

De dossiers worden door de AFM geselecteerd, waarbij onder andere wordt gekeken naar een doorgaans hoger risicoprofiel en waar interne kwaliteitsonderzoeken een rol hebben gespeeld. Er is daarom geen sprake van een representatieve steekproef. De geselecteerde dossiers worden vervolgens niet integraal beoordeeld; de AFM richt zich immers op geselecteerde materiële onderdelen van de controle.

Illustratieve bevindingen uit dergelijke reguliere onderzoeken zijn:

Externe accountants passen de controlestandaarden onvoldoende toe gezien de bevindingen in 29 van de 46 onderzochte controledossiers (AFM 2010);

• Van de 47 dossiers van zowel OOBs, als van niet-OOB’s zijn in 35 dossiers ernstige tekortkomingen geconstateerd (AFM 2013);
• De AFM heeft bij elk van de vier accountantsorganisaties tien wettelijke controles beoordeeld. In totaal heeft de AFM de kwaliteit van 18 van de 40 beoordeelde wettelijke controles als ‘onvoldoende’ aangemerkt (AFM 2014);
• Bij de Big 4-accountantsorganisaties is in 19 van 32 onderzochte controles geen voldoende en geen geschikte controle-informatie verkregen ter onderbouwing van het oordeel in de controleverklaring (AFM 2017).

De AFM heeft een aantal accountantsorganisaties sancties opgelegd in verband met het niet naleven van controlenormen (zie Tabel 2).

De AFM stelt dus dat, ongeacht de opzet en werking van het kantoorbrede stelsel van kwaliteitsbeheersing, de accountantsorganisaties tekortkomingen niet hebben weten te voorkomen en dus niet aan de zorgplicht is voldaan. In paragraaf 5 gaan wij nader in op dit standpunt.

Tabel 2.Download as CSV 

Sancties in verband met het niet naleven van controlenormen *)

Organisatie en periode	Boete (eur)	Overweging
EY en Deloitte, 2009	Beiden 54.540	Bij het uitvoeren van wettelijke controles is er niet – dan wel onvoldoende – voor gezorgd dat haar externe accountants de NV COS en de VGC hebben nageleefd. Daarmee is artikel 14 van de Wta overtreden want er is niet voldaan aan de zorgplicht als tijdens de wettelijke controle verschillende overtredingen van deze regelingen hebben plaatsgevonden.
Baat, 2010–2011	3.879	Gelet op de ernst en hoeveelheid van de tekortkomingen in de door de AFM gecontroleerde dossiers, is de AFM van oordeel dat Baat niet aan haar zorgplicht heeft voldaan. Door onvoldoende zorg te dragen voor naleving van deze regels, heeft Baat artikel 14 van de Wta overtreden.
Deloitte, EY, KPMG, PwC, 2011–2012	Respectievelijk 1.810.000 2.230.000 1.245.000 845.000	In meerdere door de AFM onderzochte controles was sprake van zodanige tekortkomingen dat de accountant bij afgifte van de controleverklaring geen voldoende en geen geschikte controle-informatie had verkregen. Daarmee heeft ieder van de Big 4-accountantsorganisaties in strijd met de wet gehandeld.

*) zie https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/doelgroepen/accountantsorganisaties/publicaties/handhaving-tuchtzaken

Zoals uit Tabel 2 blijkt, legde de AFM in 2016 boetes op aan de Big 4-kantoren omdat in een aantal van de onderzochte controledossiers over 2011–2012 geen sprake was van voldoende en geschikte controle-informatie ten aanzien van één of meer materiële posten op de betreffende jaarrekeningen.⁶ De AFM stelt zich hierbij op het standpunt dat, gelet op de aard, ernst en hoeveelheid van de geconstateerde tekortkomingen in de controlewerkzaamheden van verschillende externe accountants, niet anders kan worden geconcludeerd dan dat de kantoren onvoldoende inspanningen hebben getroost om ervoor te zorgen dat haar externe accountants bij het verrichten van wettelijke controles voldoen aan het bij of krachtens afdeling 3.2 van de Wta bepaalde (RB 2017a; 2017b).

PwC en EY hebben tegen dit besluit beroep aangetekend bij de rechtbank.

De rechtbank overweegt in haar uitspraak dat bij een onderzoek naar de vraag of een accountantsorganisatie aan haar zorgplicht voldoet, in beginsel niet kan worden volstaan met een beoordeling of haar accountants bij de wettelijke controles hebben voldaan aan het bij of krachtens afdeling 3.2 van de Wta bepaalde. Er zal onderzoek moeten worden gedaan naar het kwaliteitsbeleid en naar het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatie. Slechts in bijzondere gevallen kan reeds op grond van tekortkomingen in de controlewerkzaamheden van de accountants de conclusie gerechtvaardigd zijn dat de accountantsorganisatie niet aan haar zorgplicht voldoet. De rechtbank oordeelt echter dat de AFM niet buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat bij PwC dan wel EY sprake is van een dergelijk bijzonder geval. PwC en EY hebben de zorgplicht van artikel 14 Wta dus niet geschonden. De opgelegde boetes worden daarom vernietigd (RB 2017a; 2017b, Brink 2019).

De AFM is vervolgens in hoger beroep gegaan tegen deze uitspraak. Het CBb oordeelt in lijn met de rechtbank. Zij overweegt dat tekortkomingen in de controlewerkzaamheden van de externe accountants niet zonder meer tot de conclusie leiden dat de accountantsorganisatie nalatig is ten aanzien van de op haar rustende zorgplicht. Teneinde een overtreding van de zorgplicht te kunnen vaststellen zal tevens duidelijk moeten zijn dat de oorzaak van de geconstateerde tekortkomingen op eigen handelen of nalaten van de accountantsorganisatie is terug te voeren. “De aard, ernst en hoeveelheid van de tekortkomingen in de controlewerkzaamheden van de externe accountants zeggen op zichzelf beschouwd onvoldoende over een eigenstandige gedraging van de accountantsorganisatie om een overtreding van de zorgplicht van artikel 14 van de Wta te kunnen vaststellen. Om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de accountantsorganisatie invulling geeft aan haar wettelijke verplichtingen, in het bijzonder de op grond van artikel 14 van de Wta op haar rustende zorgplicht, valt er in de meeste gevallen niet aan te ontkomen (enig) onderzoek naar (de opzet en werking van) het stelsel van kwaliteitsbeheersing en/of het kwaliteitsbeleid te doen.” (CBb 2019a; 2019b). Het CBb verklaart het hoger beroep van AFM tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond.

Zoals in de inleiding al is opgemerkt, heeft het CBb met haar uitspraak de manier waarop de AFM al jarenlang toezicht houdt op de accountantssector bekritiseerd. De AFM heeft vervolgens in een persverklaring het volgende aangegeven: “De AFM kan de accountantsorganisaties blijven aanspreken op het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Dat accountantsorganisaties nu niet meer rechtstreeks juridisch kunnen worden aangesproken op specifiek de kwaliteit van hun wettelijke controles, is echter een probleem. In onder meer de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk kan dit wel. De inschatting op basis van deze uitspraak is dat het in de praktijk moeilijk zal zijn een direct en bewijsbaar verband te leggen tussen tekortkomingen in de controles en specifieke omissies in het kwaliteitsbeleid die dit hebben veroorzaakt. Om die reden dringt de AFM er bij het ministerie van Financiën op aan de wetgeving aan te passen.” ⁷

Naar onze mening is de uitspraak van het CBb in lijn met de toezichtaanpak zoals het oorspronkelijk bedoeld is. Daar komt bij dat de Accountantskamer de aangewezen instantie is om uitspraken te doen in geval van vermeende misstappen in de beroepsuitoefening (Wet Tuchtrechtspraak Accountants). Ook merken wij op dat de gang van zaken niet bijdraagt aan het borgen van het maatschappelijk vertrouwen in accountants. De uitspraak van het CBB wijst er op dat zorgvuldig(er) moet worden omgegaan met het publiekelijk duiden van het bestaan van een prestatiekloof als het gaat om het naleven van de zorgplicht op basis van de gewraakte AFM onderzoeken (zie ook CTA 2020, p 107–108).

De AFM heeft tot op heden invulling gegeven aan haar toezicht op het naleven van de zorgplicht door zowel onderzoek te doen naar de opzet en werking van het stelsel van kwaliteitsbeheersing van accountantsorganisaties als naar de kwaliteit van de controles aan de hand van de controledossiers. Opmerkelijk is dat de laatstgenoemde bevindingen afzonderlijk de basis hebben gevormd voor het opleggen van boetes. Hierdoor lijkt sprake van een onevenredige focus op de kwaliteit van de controledossiers. Deze nadruk is vervolgens versterkt door de pers en politiek.¹⁰ Dit doet naar onze mening onvoldoende recht aan de invulling van de zorgplicht en wijkt af van de wijze zoals het toezicht oorspronkelijk bedoeld is. Voorkomen moet worden dat hierdoor de perceptie rondom de wettelijke controle ongewenst wordt beïnvloed.

Wij kunnen ons dan ook vinden in de uitspraak van het CBb en zijn van mening dat de AFM geen nader instrumentarium nodig heeft om effectief toezicht te kunnen uitoefenen. Naar onze mening dient het toezicht op de naleving van de normen voor de controle aan de hand van beoordeling van individuele dossiers slechts in samenhang te worden bezien met het toezicht gericht op de inspanningen die worden gepleegd ten aanzien van opzet en werking van het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Zeker nu op dat laatste punt verbetertrajecten zijn ingezet. Dit is in lijn met de aanbevelingen van de CTA.

Wij maken hierbij wel de kanttekening dat verdergaande afstemming over de inrichting van het toezicht en de communicatie over bevindingen noodzakelijk is. Het is daartoe van groot belang dat betrokkenen een doorlopende en gestructureerde dialoog voeren. De wettelijke taken van de AFM, de normstellende rol van de NBA, de interne kwaliteitsreviews door accountantsorganisaties en de kwaliteitsbeoordelingen door de Raad voor Toezicht van de NBA hebben immers een belangrijk gemeenschappelijk doel, te weten de publieke functie van de accountantsverklaring te waarborgen en het vertrouwen in de financiële markten te bevorderen.

Tot slot merken wij op dat de onderzoeken van de AFM, de Monitoring Commissie Accountancy en nu de Commissie Toezicht Accountancysector elkaar in hoog tempo opvolgen. De sector en de toezichthouder moeten wel de tijd worden gegund om in de hectiek van alle dag structurele veranderingen door te voeren om blijvend aan de zorgplicht te kunnen voldoen.